El plebicito provisional (II)

Uruguay tiene un sistema de protección social complejo que se ha ido generando a lo largo de su historia con la contribución de muchos partidos políticos, organizaciones sociales (sindicatos y variados grupos que expresan diferentes y legítimos intereses), empresas y una burocracia estatal que ha hecho posible que el sistema funcionara día a día. Si algo ha distinguido la evolución de esta, como otras políticas públicas en el país, ha sido la amplia participación de este diverso conglomerado de actores. Esto nos habla de una sociedad vibrante, que discute acaloradamente, pero ha logrado importantes avances. Reconociendo que en ocasiones hemos cometido errores grandes —y ahora corremos riesgos importantes de cometer uno de gran envergadura—, debemos enorgullecernos de los logros obtenidos. No por casualidad nuestro pequeño país es reconocido como una de las pocas “democracias plenas” en el mundo.

El lunes 28 de octubre, mucha prensa extranjera probablemente ubique nuevamente a Uruguay en un lugar destacado en sus portadas. Cualquiera sea el resultado, creo que podemos estar razonablemente seguros de que podrá destacar que el país habrá avanzado en la resolución de un difícil conflicto por vías pacíficas. Ya hace unos cuantos años que las grandes diferencias políticas no se están resolviendo por vías violentas, sino por los canales pacíficos que ofrecen los mecanismos de democracia directa. Esto es al menos tan importante como la calidad técnica de las soluciones que finalmente triunfen.

Los mecanismos en cuestión permiten, además, que los enfrentamientos no sean a vida o muerte ni definitivos. Tanto los defensores de la reforma constitucional como sus detractores tendrán instancias posteriores para reducir los peores efectos que, desde su punto de vista, tendrán las soluciones aprobadas por la ciudadanía. No se debería minimizar los enormes riesgos económicos y jurídicos que implica la papeleta del Sí —y ese será el tema de las líneas que siguen—, pero no me caben dudas de que los mecanismos que han elegido son legítimos, y eso, en sí mismo, otorga un valor muy importante a todo el proceso.

Los principales problemas que identifica y las soluciones que ofrece el proyecto de reforma constitucional. Los impulsores del proyecto de reforma constitucional entienden que la legislación vigente tiene problemas de suficiencia de prestaciones (hay jubilaciones muy bajas) y de cobertura (mucha gente no llega a recibirlas a tiempo). Entienden que estos problemas se resuelven, o al menos se reducen, si se toman tres medidas que son centrales en el proyecto: a) se eliminan las AFAP, b) se restablece la condición de 60 años de edad y 30 años de aportes para generar causal jubilatoria, y c) se iguala la jubilación al salario mínimo nacional.

Parece claro que sería deseable poder financiar mejores prestaciones, pero la pregunta clave es si las soluciones propuestas lo logran, y la respuesta es que no. Incluso nos alejan de ese camino de mejora del sistema previsional al que todos aspiramos. A continuación fundamento brevemente por qué.

• Las AFAP: “La seguridad social es un derecho humano fundamental, no susceptible de lucro”. ¿Es el lucro el responsable de que haya jubilaciones bajas? No es este el lugar para mostrar numéricamente que no es así, pero, en todo caso, si lo fuera, el problema sería de naturaleza regulatoria. En otras palabras, el diagnóstico debería ser que el regulador permitió a las AFAP obtener ganancias sobre normales y en montos tales que habrían provocado enormes pérdidas a los trabajadores. La solución debería ser entonces regulatoria y, de hecho, aunque lentamente se han producido avances en la materia. Actualmente, las comisiones de las AFAP, especialmente las de República AFAP están en niveles muy razonables en comparación internacional. Aún sin entrar en análisis técnicos detallados parece muy probable que el reclamo de que las comisiones fueron excesivas durante muchos años es un reclamo correcto, pero basta mirar los montos involucrados en los balances de estas instituciones para darse cuenta de que esto no alcanza los órdenes de magnitud necesarios para explicar una parte significativa del problema de suficiencia de prestaciones. Por el contrario, dadas las elevadas rentabilidades netas de comisiones y de prima de seguro que se han obtenido, el pilar de ahorro individual contribuyó a dar mejores prestaciones.

A mi entender, el foco en las AFAP está mal puesto, responde a una posición de principios muy respetable, pero que no tiene que ver con el problema de suficiencia y distrae de las soluciones reales que pasan por fortalecer el pilar 0. Oponerse al “lucro” como principio es un camino peligroso y plagado de inconsistencias. Según la Real Academia Española, los sinónimos de lucro son “beneficio, provecho, ganancia, …, remuneración”. No es otra cosa que los ingresos de los emprendedores. Si se acepta que un trabajador dependiente trabaje a cambio de un salario, ¿por qué para los impulsores de la reforma constitucional parece natural que el lucro es inaceptable como remuneración de quienes administran los fondos de ahorro previsional?

La consigna de “no al lucro en…” demoniza las remuneraciones de los emprendedores. Parece que puede apenas tolerarse en algunas actividades, pero es inadmisible en actividades más importantes. ¿Hasta dónde llegamos con la demonización del lucro? ¿El lucro no debería entrar en la seguridad social, pero sí en la salud y la educación? ¿La salud y la educación no son acaso derechos humanos fundamentales? ¿Y qué hacemos con los pequeños emprendimientos? ¿Las panaderías de barrio no lucran? ¿No hay en estos emprendimientos un derecho humano fundamental a la alimentación que está siendo cubierto por una organización que lucra? Si se aprueba el proyecto de reforma constitucional para la seguridad social, ¿seguimos luego con otro similar para la salud, la educación y las panaderías?

Podrá cuestionarse que un almacén no es una poderosa institución financiera, como sí lo son algunas de las propietarias de algunas de las AFAP uruguayas. Y esto probablemente puede haber facilitado un lucro excesivo. ¿Acaso las AFAP se llevaron la plata de los trabajadores? ¿Es por eso que actualmente hay algunas “jubilaciones de las AFAP” —o, más precisamente, algunas rentas vitalicias— muy pequeñas? En realidad, los ahorros que los trabajadores hemos depositado en las AFAP han tenido elevados retornos y eso es así aún descontando las comisiones elevadas que durante un buen tiempo lograron cobrar.

Las mal llamadas jubilaciones de las AFAP han sido bajas debido, fundamentalmente, a bajos aportes. Es natural e inevitable que un trabajador que tiene ingresos declaradas bajos tenga después derechos a rentas vitalicias bajos. Y muchas “jubilaciones de las AFAP” son menores que las jubilaciones que paga el BPS, no porque el sistema de reparto en que se basa el BPS otorgue un mayor retorno, sino porque las cuotas partes de los recursos que se destinan a jubilaciones y pensiones que se vuelcan al pilar que administra el BPS es sensiblemente mayor en el régimen mixto creado en 1995. Y esto es particularmente cierto en el caso de muchos trabajadores de bajos ingresos. El sistema mixto uruguayo previo a la reforma aprobada el año pasado está diseñado de tal manera que los trabajadores de ingresos bajos siguen estando cubiertos fundamentalmente por el pilar de reparto. En sí mismo, no es un problema que uno de los componentes de la jubilación sea bajo, sino que la jubilación que resulta de sumar todos sus componentes lo sea. Si, en particular, se piensa que las comisiones de las AFAP son excesivas, hay que ajustar la regulación y esto ha venido haciéndose a lo largo de los años y por administraciones de distinto signo. Pero esto no requiere eliminar las AFAP ni, mucho menos, prohibir el ahorro individual con fines jubilatorios. Es natural que la gente ahorre durante su etapa activa para disponer de recursos que permitan sostenerse en la vejez. Prohibir las AFAP no resuelve el problema de las bajas jubilaciones y somete al Estado uruguayo al riesgo de juicios, tanto de las administradoras como de los propios trabajadores cuyos fondos serán expropiados.

• “Ninguna jubilación, ni pensión podrá ser menor al valor del salario mínimo nacional”. Ligar la jubilación mínima al salario mínimo nacional es una mala solución al problema de las bajas jubilaciones. No voy a explayarme en este punto que ha sido ampliamente explicado, pero conviene tener presente que fijar la jubilación mínima en el nivel del salario mínimo es desandar el camino iniciado con la aprobación, en 2004, de la base de prestaciones y contribuciones (BPC), lo que permitió en los años siguientes aumentar el salario mínimo sin volver insostenible el sistema previsional.

La letra del proyecto de reforma constitucional incluyó, además, un error por el cual cada prestación debería ser de un monto igual o mayor al salario mínimo. Los impulsores de la reforma han aclarado que la intención fue que la suma de las prestaciones que recibe cada persona tenga ese mínimo y no necesariamente que cada componente lo fuera, pero la letra quedó redactada así, y está ya establecido el debate de cómo se puede luego interpretar la Constitución en otro sentido cuando la letra es muy clara.

Los niveles mínimos de protección en la vejez pueden lograrse a través de mecanismos como los que se previeron en el pilar 0 de la Ley 20.130 aprobada en la presente administración, inspirados en sistemas como las jubilaciones garantizadas de los sistemas sueco, canadiense y chileno (en el caso chileno, me refiero a la reforma de la administración Bachelet). Estos sistemas complementan los ingresos de las personas superando los tradicionales sistemas de jubilación mínima porque toman en consideración la totalidad de los ingresos de los beneficiarios. Se logra una mejor focalización de los subsidios estatales y se reconocen todos los aportes realizados por los trabajadores. Lo más importante es que abren la puerta a un sistema que permita acceder a ingresos mínimos garantizados en la vejez aun para personas con escasos períodos de cotización. La Ley 20.130 es perfectible especialmente en esta materia. Tiene un pilar de protección básica universal que, en principio, permite superar el problema principal que queda pendiente con la solución actual y la que propone el plebiscito: muchos trabajadores no van a llegar a aportar los 30 años requeridos para generar causal.

Más en general, y como ya ha sido ampliamente argumentado en otros lados, el valor de un parámetro como el monto jubilatorio debería ser materia legal y no constitucional. Se requiere más flexibilidad en una materia que es necesariamente cambiante.

• “Las personas tendrán derecho al acceso a la causal jubilatoria común a los 60 años de edad y 30 años de servicios…”. La papeleta por la reforma propone volver a los 60 años de edad y 30 de servicios para acceder a la jubilación.

En cuanto a la edad, como ya indiqué más arriba, hay soluciones más flexibles que permiten una mayor focalización. Uruguay tiene larga tradición con las bonificaciones, que es un sistema por el cual se contabiliza más de un año de aportes y vida por cada año calendario, pero no han funcionado correctamente. Se trata de fortalecer este instituto. La Ley 20.130 aprobada en la actual administración lo hace a través de la creación de la comisión de bonificaciones, que es un ámbito participativo creado en el marco de la nueva agencia reguladora de la seguridad social. Pero naturalmente que esto no significa que no debamos reconocer que, en la mayor parte de los casos, la edad de jubilación deberá ir aumentando dada la demografía del país. Por suerte, la esperanza de vida ha crecido mucho a lo largo de las décadas y se espera que siga haciéndolo. Es natural, entonces, que las edades de jubilación también aumenten, aunque reconociendo que no se puede hacer tabla rasa. Esa es una preocupación legítima de quienes impulsan el plebiscito, más allá de que la solución simple de imponer 60 de mínimo no sea la solución más adecuada.

En materia de cobertura, el desafío pendiente más importante es el de los 30 años de servicios requeridos para acceder a la causal jubilatoria. Está ampliamente documentado que una proporción muy elevada de los trabajadores no llegan a completar 30 años de aportes al cumplir 65 años y mucho menos a los 60. Y esto es particularmente importante en el caso de trabajadores de bajos ingresos. La papeleta de reforma no avanza en este sentido y, por el contrario, deja fijada en la Constitución un requisito que podría revisarse por la vía legal y no de una reforma constitucional. Un pilar 0 del estilo del que figura en la Ley 20.130 permite avanzar en esa dirección de una forma mucho más adecuada que la solución propuesta en la papeleta de reforma. Quizás haya que ajustarlo, pero esto puede hacerse por la vía legal, sin tocar la Constitución, y, en todo caso, habrá que hacerlo acudiendo a recursos legítimos.

En resumen, el proyecto de reforma constitucional del sistema previsional uruguayo responde a preocupaciones legítimas, particularmente en lo que se refiere al acceso y monto de las jubilaciones. El mecanismo elegido para modificar el sistema es también legítimo, ya que acude a los mecanismos de democracia directa que Uruguay se ha dado. Esto está permitiendo una discusión civilizada y, a mi entender, fortalece la convivencia política.

Pero las soluciones propuestas por la papeleta de reforma son claramente inconvenientes. Si la propuesta es aprobada, Uruguay enfrentará desafíos financieros enormes que, como mínimo, obligarán a cambiar prioridades de los futuros gobiernos y, lo que es más importante, generará incertidumbres con elevados costos. Esos mayores costos no se verán en el futuro remoto, como suelen afirmar defensores del plebiscito, sino en forma mucho más inmediata, porque quienes consideran la posibilidad de prestar al gobierno uruguayo o invertir en el país anticipan que a mediano plazo el país no podrá enfrentar sus compromisos o, como mínimo, deberá hacerlo de formas que no están todavía claras. Una aprobación del plebiscito creará un aumento del riesgo país que se traducirá en un aumento de la cuenta de intereses. Habrá que aumentar impuestos no solo para pagar jubilaciones mayores y desde edades de retiro más tempranas, lo cual es deseable, sino también para pagar mayores intereses, lo cual a todas luces no lo es. Para no generar esas incertidumbres, la reforma debió haber empezado por decir cómo se sustentaría el sistema reformado.

Álvaro Forteza