El panorama al 2100
Las nuevas proyecciones actuariales del BPS, presentadas en el evento del jueves por la gerenta en la Asesoría General de Seguridad Social de ese instituto, Mariella Lazo, anticipan que para el 2100 el número de personas cotizantes en el sistema previsional será un 41% menor al actual a causa del envejecimiento poblacional, lo que dejaría menos de 800.000 activos. A su vez, para ese año, los ingresos de recursos al sistema (aportes, impuestos, compensaciones y fideicomisos) caerían del 8,5% al 7,1% del Producto Interno Bruto (PIB), y los egresos crecerían de 8,8% al 9,7%. Así, el déficit del sistema pasaría de 0,3 a 2,57 puntos del PIB.
Cómo ajustar
El “suplemento solidario” del BPS, cuyo objetivo es complementar aquellas jubilaciones que no alcancen un mínimo de sustitución de ingresos, determina en buena parte los resultados deficitarios. La reforma que lo introdujo en el 2023 permite que el Poder Ejecutivo elija si se ajusta con base en el Índice de Precios al Consumo (IPC) o en el Índice Medio de Salarios (IMS). Hasta el momento, esa indexación ha sido por el IPC. Las proyecciones del BPS muestran que un ajuste por IMS —al cual están indexadas las pasividades— haría que, para el 2100, el déficit alcance a 4,12 puntos del PIB, mientras que sería de 2,02 si se sigue utilizando el IPC.
No obstante, esa solución presenta también un problema: al conformar el suplemento solidario un componente “clave” del pilar no contributivo, “la atenuación del deterioro del resultado fiscal es a costa de las prestaciones más bajas”, reflexionó Marcelo Perera, investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve).
Con eso en cuenta, el Cinve sugirió una alternativa que podría generar los mismos beneficios, pero sin ese efecto colateral: que el indexador del tope salarial que determina el nivel a partir del cual las contribuciones van íntegramente al pilar de ahorro individual —sistema de las AFAP— deje de ser el IMS durante 20 años (hasta el 2040) y sea suplantado por el IPC. Eso produciría un mayor desplazamiento hacia el ahorro individual para los trabajadores cuyos salarios crecen más en términos reales, lo que reduciría las transferencias del BPS hacia esos grupos.
Inconsistencias
Mientras en la actualidad el suplemento solidario —para quienes logran jubilarse por causal común— se ajusta por IPC, la pensión por vejez no contributiva —para quienes deben esperar a los 70 años de edad— se ajusta por IMS, de tal manera que hoy el monto base de la pensión no contributiva por vejez es prácticamente igual al monto base de suplemento solidario.
Si la modalidad continúa siendo la misma, para 2040 aquellos trabajadores “en el margen” de los 70 años con casi 15 años de servicios computados recibirían una pensión por vejez un 15% superior que la jubilación contributiva mínima. Eso “podría desincentivar la cotización”, porque “a un trabajador cercano a los 70 años le convendría no cotizar para poder acceder a la pensión no contributiva”, indujo Perera.
Para resolver esa distorsión, el Cinve —al que han estado vinculados antiguos y actuales jerarcas de gobiernos del Frente Amplio— propuso unificar ambas prestaciones en un solo esquema, donde todas las personas de 70 años tendrían derecho a una prestación calculada con la fórmula de la jubilación contributiva más el suplemento solidario, sin importar sus años de cotización.
Esto permitiría simplificar los cálculos, y se lograría que la prestación para las personas con aportes insuficientes corresponda al monto base del suplemento solidario y que se elimine el umbral de 15 años de aportes como condición mínima. En términos fiscales, el costo del cambio implicaría un aumento de 0,1 punto del PIB al inicio, que llegaría hasta 0,2 hacia el 2050 para luego estabilizarse.
Menos requisitos
Para el brasileño Luis da Silva de Paiva, consultor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los requisitos de lograr 30 años de aportes para acceder a una jubilación por causal común o 70 años de edad con 15 de aportes para una pensión no contributiva son “muy elevados” e incluso “regresivos”, además de “inusuales” en comparación con otros sistemas de América Latina.
Si bien existen prestaciones asistenciales para las personas de entre 65 y 69 años de edad que no lograron jubilarse, “no parecen ser suficientes”, concluyó. Además de que la cobertura en ese rango etario es de entre el 70% y 75% —un nivel medio para la región—, existe una brecha clara: la pobreza entre los jubilados de esa edad es del 1,3%, mientras que entre quienes no se jubilaron asciende al 9,4%. Adicionalmente, el 54% continúa trabajando a esa edad, frente a solo un 15% entre los jubilados.
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Luis da Silva de Paiva, consultor regional del PNUD.
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Según el especialista del PNUD, las condiciones “perjudican a los más pobres”, quienes tienen acceso a empleos de menor calidad y densidades contributivas más bajas. “Tuvieron menos acceso a la educación y van a acceder a prestaciones más bajas por menos tiempo porque tienen menos expectativa de vida, y porque van a acceder a una pensión más tarde. Para los pobres es muy duro. Lo mejor sería pensar en una buena coordinación entre beneficios contributivos y no contributivos”, cerró.
Un sistema perforado
Cuando Gustavo Viñales analiza la seguridad social desde la óptica de las fuentes de financiamiento como coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve, llega a conclusiones que le “resultan evidentes”, pero que “cuestan muchísimo como país asumir”.
Recordó que el régimen general de previsión social hoy se financia en un 45% por transferencias desde Rentas Generales, y el 55% restante se sustenta por ingresos “genuinos” del sistema. Dijo que si bien los aportes patronales por el régimen general tienen una tasa de 7,5%, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) —“tal vez el principal ocupante de mano de obra” público— y la Universidad de la República aportan 19,5%, y los gobiernos departamentales 16,5%. Por ende, “entre 8% y 10% del presupuesto de la educación va a la seguridad social. Hagan la cuenta”, animó, y agregó: “El 50% de los ingresos de la seguridad social no provienen de ingresos genuinos de contribuciones especiales de seguridad social”, sino de “fondos de la educación” y de los gobiernos departamentales.
Señaló que, en paralelo, existen exoneraciones de aportes patronales para las instituciones religiosas, las de enseñanza privada, los partidos políticos, las sociedades de fomento rural, el personal diplomático, las empresas de transporte colectivo de pasajeros, los taxis y remises, los directores de sociedades anónimas, entre otros.
“Los sectores de mayores ingresos en nuestro país tienen la posibilidad de optar por no contribuir a la seguridad social. Los directores de las sociedades anónimas que no perciban remuneración pueden no aportar. Se remuneran por la distribución de dividendos por reglas del capital y no del trabajo. Eso es legal y ocurre de manera sostenida y cada vez más”, criticó Viñales.
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Gustavo Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve.
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El contador también cuestionó la contribución patronal rural, que según él se calcula bajo una lógica “desarrollista” que data de la década del 60, donde se estimulaba con exoneraciones a quienes empleaban mayor mano de obra. A su entender el criterio ya “no funciona” porque en el agro “hay determinado estándar en la ocupación de mano de obra que no se modifica”.
Viñales advirtió que el aporte rural queda “demasiado distanciado” si se lo compara con otros regímenes especiales, como el de los trabajadores unipersonales.
“A manera de incomodar al equipo del Diálogo Social y al sistema político”, propuso limitar el aporte mínimo a una primera franja de 200 hectáreas. Además, planteó separar el aporte personal del patrón del aporte unificado, para que este se calcule con criterios similares al régimen general y no dentro del sistema por hectáreas, y restablecer el esquema progresivo de alícuotas que preveía originalmente la Ley 15.852.
Mientras “todos creen tener fundamentos para defender su régimen excepcional”, la tendencia estructural del financiamiento de la seguridad social está “cada vez más debilitada”, afirmó, porque cada vez tiene “más perforaciones y exoneraciones”. Y además del envejecimiento poblacional, “los cambios acelerados en las formas de trabajo “siguen facilitando la contratación de autónomos”, lo que resulta en mecanismos de financiamiento “del siglo pasado” que “están en decadencia”, opinó.
Con eso en mente, argumentó que hay bases sólidas para pensar en un fuerte pilar cero —no contributivo— financiado sobre todo con impuestos y no con aportes laborales. Propuso establecer un aporte patronal mínimo por dependientes en relación con una base imponible “más simple”, como las ventas brutas de las empresas, que gracias a la universalización de la facturación electrónica es un modelo “de fácil gestión”.
Aplicando ese aporte con una alícuota del 0,5% —que no pretendería aumentar la contribución de las áreas de actividad que ocupan mano de obra, porque “sería un umbral mínimo que no estaría por encima de los aportes patronales en el sistema tradicional”, dijo— se evitaría “tener 20 discusiones con sectores (…) absolutamente dispares”. A su vez, permitiría tener “una base imponible que pueda asegurar un ingreso sostenido y que guarde mayor relación con lo que terminamos pagando de otra manera con impuestos”.
