Con referencias al trabajo de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), organismo que en la década de 1960 lideró la elaboración del primer Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, el actual gobierno lanzó en abril el proceso para confeccionar una Estrategia Nacional de Desarrollo; según las autoridades, la iniciativa apunta a fortalecer la competitividad e impulsar la productividad de una forma sostenible e inclusiva.
En el marco de ese ámbito, un primer seminario temático —centrado en competitividad, transformación e inserción internacional— tuvo lugar el miércoles 17 en el edificio anexo de la Torre Ejecutiva. El secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, fue uno de los oradores.
Allí, la consultora PwC expuso la síntesis de un informe elaborado como “insumo técnico” para el diálogo del sector público, los trabajadores, los empresarios y la academia en torno a la Estrategia Nacional de Desarrollo, contratado por la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), que coordina ese ámbito junto con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Está centrado en la competitividad y en cómo “construir una transformación productiva dinámica, diversificada y sofisticada”; la consultora aclara que se trata de un “diagnóstico con hipótesis causales e interdependencias”, así como de un “portafolio de líneas priorizables”, pero no aporta “recomendaciones prescriptivas”, definiciones que le corresponden al Comité Estratégico —que tiene sesión esta semana— y al Comité Ejecutivo del diálogo.
El diagnóstico
Según el documento final de unas 200 páginas, al que accedió Búsqueda, Uruguay “exhibe una arquitectura institucional sólida en materia de gobernanza, estabilidad y control de la corrupción que, sin embargo, no se ha traducido en los habilitadores necesarios para escalar hacia bienes y servicios de mayor complejidad”.
PwC señala que el país ocupa el puesto 74 en el ranking global de complejidad económica y que perdió 22 posiciones desde 1995 (cuando ocupaba el lugar 52), al desmejorar su índice. Su canasta exportadora “permanece concentrada en productos de origen agropecuario”, en rubros como carne, celulosa, lácteos, soja y arroz. “Otras economías pequeñas y abiertas con puntos de partida comparables hace treinta años, han logrado avanzar en la sofisticación de su base productiva”.
La presentación sintetiza que la economía uruguaya creció “haciendo más de lo mismo. Ganamos cuota en el agro —profundización—, no (por) productos nuevos y más complejos —diversificación”.
El informe agrega: “Uruguay no parte de una situación de debilidad extrema. Su posición intermedia en el ranking global, su capacidad de sostener competitividad en segmentos exportadores consolidados y su expansión de cuota de mercado en agricultura muestran que existe una base productiva real sobre la cual construir. Sin embargo, la trayectoria de largo plazo, la brecha con pares estructurales y la concentración de la canasta competitiva en bienes de baja complejidad relativa sugieren que esa base no se ha traducido en un proceso robusto de sofisticación”.
Dicho con otras palabras, el diagnóstico se repite en otros pasajes del documento: el país “exhibe un perfil competitivo dual. Por un lado, cuenta con una arquitectura institucional sólida que lo posiciona por encima del promedio regional. Por otro, presenta rezagos significativos en los factores que habilitan directamente la transformación productiva”.
Y repite otra vez, cuando habla de una “conclusión paradójica. Uruguay posee la fortaleza institucional necesaria para articular una estrategia de transformación productiva. La gobernanza, la estabilidad política, el control de la corrupción y la predictibilidad del marco regulatorio lo posicionan por encima de la región y en cercanía con economías avanzadas pequeñas. Pero esa fortaleza no se ha traducido en los habilitadores que permiten materializarla. Innovación empresarial, profundidad financiera, conectividad logística, costos energéticos y capacidades humanas especializadas permanecen por debajo de los niveles que requiere una economía de mayor complejidad”.
A partir de una representación gráfica de la matriz productiva nacional, sentencia que “diversificar hacia lo complejo exige saltos largos”. Añade que las oportunidades no están dispersas, sino que se concentran en “pocas familias” de sectores, “adyacentes” a lo que el país ya sabe hacer. De las 20 mayores oportunidades, 10 son químicos especializados —la frontera de sofisticación—, como peptonas, hormonas, reactivos de laboratorio y caseína; y cuatro, cadenas agroindustriales —accesibles desde lo que “ya hacemos. No es saltar a lo ajeno: es sofisticación próxima”.
La consultora identifica “cinco dominios de transformación plausibles”: química avanzada y ciencias de la vida, agroindustria de mayor elaboración, servicios intensivos en conocimiento, turismo de alto valor y logística, infraestructura y energía.
Luego, identifica “nueve barreras que se refuerzan mutuamente”, como parte de un “flujo causal: capacidades-fricciones-exposición”. Una de ellas es que los niveles de inversión y desarrollo de “apenas 0,7% del PIB, financiado por pocas instituciones y empresas; la transformación digital no permea la base productiva”. Otra señala que abrir una empresa toma 1.080 horas (versus 724 en siete países de América Latina) y obtener una licencia, 167 días (frente a 47,6). Además, indica que el 97% del flete interno es carretero, “con rutas secundarias deterioradas; el costo de la energía sigue alto pese a una matriz 98% renovable”.
Aclara que el análisis “no está indicando que Uruguay deba replicar trayectorias industriales ajenas ni apostar indiscriminadamente por sectores de frontera sin base local. Lo que muestra es que existen oportunidades concretas para avanzar desde la base actual hacia productos con mayor sofisticación, especialmente en segmentos de química especializada e insumos bioquímicos, y en eslabones agroindustriales de mayor elaboración”.
Un “catalizador”
El informe de PwC menciona el acuerdo Mercosur-Unión Europea, que entró en vigor en mayo, como un “catalizador” y un “factor de urgencia”, en la medida que “amplifica simultáneamente las oportunidades y las exigencias”. En ese sentido, afirma que los “efectos positivos esperados (en términos de crecimiento económico) convergen con varios de los dominios de transformación identificados”.
“La exigencia” supone “acompañar a sectores expuestos y ayudarlos en la transición”, ya que “estándares ambientales, sanitarios y de trazabilidad introducen un cronograma externo exigente con plazos definidos. El desafío no es solo aprovechar nuevas condiciones arancelarias, sino adaptar procesos productivos y capacidades institucionales para cumplir esos estándares”.
Lo que “confirmaron los actores del diálogo” en 11 entrevistas efectuadas por PwC —a, por ejemplo, el director de la OPP, Rodrigo Arim, y al presidente del PIT-CNT, Marcelo Abdala— es que “el principal desafío no es la ausencia de capacidades, sino la dificultad para activarlas de manera coherente, coordinarlas y sostenerlas en el tiempo”. En ese sentido, visualizan “problemas de articulación entre instituciones e instrumentos dispersos”, “incentivos desalineados y debilidades en su orientación” y “restricciones de escala que limitan el impacto de iniciativas aisladas”.
“Líneas de transformación”
La presentación del informe menciona como un titular un “portafolio de 16 líneas de transformación” e identifica un grupo de “clústeres con potencial de sofisticación” y sus respectivos países de referencia: biofabricación y ciencias de la vida (Costa Rica), agroindustria sofisticada (Nueva Zelanda), economía digital (Estonia), química forestal y materiales avanzados (Finlandia), industrias creativas (Corea del Sur) y turismo de alto valor (Nueva Zelanda).
La consultora plantea como “conclusión central” de su insumo para una futura Estrategia Nacional de Desarrollo, que el “factor diferencial es la capacidad institucional para sostener la transformación. La experiencia internacional de economías que lograron transformaciones productivas sostenidas lo confirma de manera consistente —y aplica directamente al caso uruguayo”. Es que, según el análisis de las entrevistas realizadas por PwC a diversos actores, que el “principal desafío del país no radica en la ausencia de capacidades, sino en la capacidad de articularlas, alinearlas y activarlas de manera sostenida en función de objetivos de desarrollo productivo”.
A modo de recomendación, cierra con tres propuestas. Primero, “sostener la direccionalidad: un rumbo consensuado que trascienda los ciclos políticos”. Segundo, coordinar instrumentos “dispersos, que hoy no operan articulados”. Tercero, “medir, evaluar y aprender: metas verificables y corrección del rumbo a lo largo del camino”.
