Cuidar para crecer: cobertura y calidad en la primera infancia

A continuación, enumero los hechos estilizados que mejor describen, a mi entender, las fortalezas y desafíos del sistema. Los primeros cinco tienen que ver con la cobertura y los últimos cinco con la calidad.

• La oferta de servicios de educación y cuidados diarios entre los cero y tres años se concentra fuertemente en los centros CAIF. Del total de cupos diarios disponibles a nivel país, los CAIF ofrecen el 44%, seguidos de los centros privados, con 28%, y luego de los jardines de tres años de ANEP, con el 19%. El 8% restante corresponde a otros centros financiados por el Estado, como los Centros de Atención a la Primera Infancia (CAPI), los centros Siempre, las Casas Comunitarias de Cuidado, los Centros Comunitarios de Educación Infantil, los Espacios para Hijos e Hijas de estudiantes o las becas BIS.

• Las brechas de cobertura son más acuciantes entre los más pequeños. Entre los niños de cero a 12 meses, solo un 8% asiste a un centro de forma diaria, y entre los de un año, la asistencia diaria es del 27%. La cobertura diaria crece con la edad de los niños, y alcanza a dos de cada tres niños de dos y a nueve de cada 10 niños de tres años. Respecto a niños menores al año hay poca oferta, pero también poca demanda: las familias prefieren cuidar ellas mismas de sus bebés. Ya a nivel de un año, los centros enfrentan listas de espera y demandas de las familias para abrir nuevos grupos y aumentar sus cupos. En los grupos de dos y tres años se observa una marcada diferencia socioeconómica: la cobertura es menor en el caso de los niños más vulnerables.
• La oferta de ocho horas es aún escasa. Si bien la mayoría de los programas ofrece alguna modalidad de atención de hasta ocho horas diarias, la proporción que asiste horario extendido es baja. En CAIF, los cupos de ocho horas permiten cubrir solo al 10% de los niños de dos años y al 16% de los niños de tres años. En ANEP, solo el 20% de los niños de nivel 3 tiene una jornada mayor a las cuatro horas. La necesidad de ampliar la cobertura diaria y de extender y flexibilizar los horarios de atención son barreras identificadas por las familias en diversos estudios enfocados en la demanda.

• La cobertura ha aumentado para los niños en situación de vulnerabilidad. Casi el 65% de los niños que hacen uso de los servicios públicos de cuidados (CAIF u otros centros financiados por el Estado) pertenecen a familias vulnerables que reciben transferencias no contributivas (TUS o AFAM-PE). Esto representa un aumento con respecto al período 2017-2022, años en los que la participación de los niños de familias vulnerables en los servicios rondaba el 60%.

La calidad es la otra dimensión crítica para evaluar a un sistema de educación y cuidados. La evidencia internacional es contundente en que un mal centro puede tener implicancias altamente perjudiciales en el desarrollo de un niño. Un sistema de educación y cuidados que ofrezca cobertura, pero que no garantice calidad, podría afectar negativamente el capital humano de un país, con consecuencias sociales y económicas devastadoras. Asegurar estándares de calidad es, por lo tanto, un requisito indispensable para cualquier sistema de cuidados y para cualquier proceso de expansión de cobertura. ¿Qué sabemos acerca de la calidad en los servicios de educación y cuidado uruguayos?

• Los ratios adulto-niño son bajos para algunos rangos de edad y tipos de centro. Los ratios sugeridos para Uruguay por el CCEPI (órgano promotor de la calidad en los servicios de educación y cuidados) son de tres niños por adulto en el nivel 0, cinco niños en nivel 1, siete en nivel 2 y 15 en nivel 3. Sin embargo, las exigencias propias de algunos centros son inferiores: por ejemplo, para los niños de dos años, el requisito para CAIF es de un adulto cada 12 niños, casi el doble de lo que plantea el CCEPI. En nivel 3, ANEP tiene grupos de 25 niños a cargo de una maestra.
• La calificación de los recursos humanos es insuficiente. En los centros de INAU, solo uno de cada tres de quienes ejercen docencia directa (maestros o educadores) tiene educación terciaria. Reconociendo la importancia que tiene la primera infancia para el desarrollo cognitivo y socioemocional a lo largo del ciclo de vida, ¿cómo es posible que se exija el título de maestro en la educación inicial y primaria y no se exija nivel terciario a los educadores en centros de primera infancia? Aunque en Uruguay se ha avanzado en la formación de los educadores a través de cursos no terciarios, los niveles de calificación son insuficientes y las condiciones salariales poco atractivas para atraer recursos humanos de alta calidad a la profesión.
• La medición de la calidad de los procesos es voluntaria y no está disponible de forma sistémica. En Uruguay, los instrumentos que más se han utilizado para medir procesos de calidad de la interacción en los centros, implementación del currículo o trabajo con las familias son el Iters (escala de calificación del ambiente de la infancia temprana) y el Ecers-R (escala de valoración del entorno en la primera infancia). Estas escalas, sin embargo, no se aplican en todos los centros ni se digitalizan, lo que impide la comparación entre centros, la sujeción de los resultados a criterios sistémicos y su uso para fines de política. En los últimos años se intentó avanzar en la creación de un instrumento consensuado, el IEC (indicadores de evaluación de calidad de centros de educación y cuidados), pero el mismo aún no ha sido puesto en práctica.
• Mediciones de desarrollo del niño de dudosa idoneidad y no disponibles de forma sistémica. Si bien el Plan CAIF maneja una batería de instrumentos de tamizaje del desarrollo del niño y de su contexto familiar, tampoco en este caso hay consenso sobre su idoneidad y los resultados no son ingresados a los sistemas de información de INAU. Esto implica que no haya información sistémica a nivel nacional acerca del desarrollo de los niños que asisten a estos centros o del ambiente de su hogar. Tampoco está claro el uso que se les da a estos instrumentos en el centro o por parte de la supervisión. En los jardines de ANEP, en cambio, se aplica el Inventario Nacional de Desarrollo Infantil (INDI), que permite evaluar aspectos del desarrollo del niño vinculados a la disposición para la escolarización. Esta información es cargada por el maestro en la plataforma GURI, y está empezando a ser utilizada para evaluar posibles riesgos de alteraciones de desarrollo y actuar en consecuencia.
• Desafíos en lo que respecta a la supervisión de los centros. Los recursos para la supervisión de centros públicos y privados son insuficientes y falta información crítica para la toma de decisiones, incluyendo información sobre la demanda (listas de espera), la modalidad de participación de cada niño y la asistencia de los niños, además de la calidad de los procesos y del desarrollo de estos.
• Rectoría fragmentada que impide diseñar políticas con una visión integral de país, coordinar eficientemente y asegurar niveles de calidad adecuados. Actualmente, se identifican en la rectoría tres subsistemas que coexisten sin una clara relación jerárquica y con presupuestos y directrices divididos, incluso para servicios comunes: los servicios de CAIF, CAPI y CCEI que dependen únicamente del INAU; los servicios de los CCC, centros Siempre y centros para hijos e hijas de estudiantes, que funcionan bajo la órbita conjunta de la Secretaría de Cuidados e INAU, y los servicios de educación inicial de ANEP. Esto lleva a descoordinaciones, ineficiencias y criterios heterogéneos.

En definitiva, el sistema de educación y cuidados en la primera infancia ha avanzado significativamente en cobertura, especialmente para los niños en situación de mayor vulnerabilidad. Sin embargo, persisten desafíos estructurales que limitan su impacto, desde la falta de oferta diaria y de jornada extendida hasta la necesidad de mejorar la calidad mediante mejores ratios adulto-niño, mayor calificación del personal y mecanismos de evaluación más sólidos. A esto se suma una rectoría fragmentada que dificulta la coordinación y la implementación de políticas integrales. Garantizar un sistema sostenible, accesible y de alta calidad no solo es una inversión clave en el desarrollo infantil, sino también en la equidad de género y en el capital humano del país.