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Más allá de que las ideas y la propia realidad resultan más matizadas que un corte grueso entre izquierda y derecha, la reducción de la discusión a más o menos gasto, o más o menos Estado, obstruye una discusión profunda
La discusión política, reflejada en ocasión de la ley presupuestal quinquenal y de las rendiciones de cuentas, parece mostrar, en buena medida, planteamientos en torno a mejorar la matriz actual de desarrollo y protección social que a la de repensarla. Se tiende a asumir el enfoque de cambios acotados en los márgenes de la matriz bajo algunos supuestos controversiales.
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En primer lugar, se asume por el sistema político que no se pueden encarar escollos estructurales de larga data; entre otros, alto nivel de crecimiento desordenado, fraccionamiento y superposición de unidades, programas y proyectos sociales así como de una multiplicidad de intereses corporativos y de grupos favorecidos en la puja y asignación de la inversión y del gasto social.
En segundo lugar, se privilegia discutir la matriz en torno a las sensibilidades izquierda-derecha, que en lectura de “manual” asocia la derecha con la reducción del rol del Estado y del gasto social, y la izquierda con más Estado y gasto. Más allá de que las ideas y la propia realidad resultan más matizadas que un corte grueso entre izquierda y derecha, la reducción de la discusión a más o menos gasto, o más o menos Estado, obstruye una discusión profunda sobre la gobernanza, los programas y la gestión de las acciones impulsadas por el Estado así como sobre sus impactos.
En tercer lugar, se da en los hechos un rol más bien a la baja de la política y de la política pública donde se prioriza administrar la coyuntura, navegar lo mejor posible en un mar de reclamos, y más preocupante aún, se naturaliza la cultura del postergar para “mejores coyunturas”.
El combate a la pobreza definida como infantil, que reviste un alto consenso en el sistema político y que se podría encaminar hacia una política de Estado, reflejaría indicios del enfoque de los cambios acotados en los márgenes. Básicamente se trataría de compensar diferencias y contrarrestar inequidades más que igualar en oportunidades de desarrollo. Compartimos algunas anotaciones al respecto.
La primera es metodológica y de ubicación donde nos encontramos como país. La medición de la pobreza es un asunto polémico y dinámico. No obstante lo cual, existe consenso en el ámbito de la política pública y la academia en cuanto a las dos formas más predominantes de aproximación cuantitativa a la pobreza:
la línea de pobreza que implica estimar la cantidad de hogares cuyos ingresos, ajustado por el número de integrantes del hogar, están por debajo de los requeridos para satisfacer una canasta básica de alimentos y otras gastos vinculados, entre otros, a vivienda, vestimenta, transporte, educación y salud;
una medida resumen de las dimensiones de privacidad o criticidad que padece un hogar y sus integrantes —por ejemplo, con relación a la vivienda, el trabajo y la educación.
Su evolución muestra cuatro grandes tendencias entre 1984 y 2025:
reducción significativa de la pobreza entre 1985 y 1993 en un contexto de recuperación democrática y de mejora en general de los indicadores económicos y sociales;
estancamiento y aumento significativo de la pobreza entre 1994 y 2004 marcado por la crisis financiera del 2002 y sus costos;
disminución pronunciada de la pobreza entre el 2005 y 2014, que implica también una reducción de la desigualdad;
los últimos 10 años signados por un leve crecimiento entre el 2017 y 2019, un aumento importante en el 2020 asociado a los impactos del Covid-19, y una mejora gradual entre 2021 y 2024 para alcanzar en el 2025 valores similares al 2018.
Según las mediciones oficiales publicadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la pobreza en Uruguay muestra al 2025 valores similares tanto en la medición por ingreso —16,6% de personas por debajo de la línea de pobreza— como por dimensiones de privacidad —valor del 18,7% en el Indice de Pobreza Multidimensional (IPM)—1. Cabe acotar que la línea de pobreza baja al 14,8% de personas en el primer semestre del 2026, lo cual confirma la tendencia descendente que se verifica desde el 20252.
La segunda de las anotaciones argumenta en torno a que la alta concentración de la pobreza en las poblaciones infantil y adolescente permanece incambiada en los últimos 40 años. Las mediciones de pobreza por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (INBI) indicaban que ya en 1984 cuatro de cada 10 personas categorizadas como pobres tenían 14 años o menos, y se ubicaban en el quintil de más bajos ingresos3.
Asimismo, los valores de pobreza entre la población de 0 a 14 años son entre cinco y seis veces superiores a los registrados entre los de 60 años o más. Al 2025 la población estimada como pobre entre las edades de 0 y 17 está en el entorno del 30%, mientras que entre los 65 o más años es del 6%. Como señalaba en el 2017 el cientista social Gustavo de Armas, “Uruguay registra una ratio entre pobreza infantil y pobreza en adultos (en particular, adultos mayores) que lo ubica entre los países con mayores niveles de desigualdad entre grupos de edad en el acceso al bienestar, en perjuicio de las generaciones más jóvenes”4.
Aun cuando la composición porcentual de la pobreza no ha cambiado en los últimos 40 años, su prevalencia (%) en el grupo de 0 a 17 sí ha tenido modificaciones relevantes. Mientras que hacia el 2005 la pobreza medida por ingreso trepaba al 56,7% en dicho grupo, fue del 18,4% al 20154. Por lo menos dos conclusiones se pueden extraer: i) la alta prevalencia de la pobreza infantil y adolescente no es un emergente de este siglo sino que constituye una situación de larga data, y ii) la reducción significativa acaecida entre 2005 y 2015 resulta de la combinación de un fuerte crecimiento económico, aumento de los ingresos de los hogares con menores a cargo5 y de las transferencias sociales, y una reforma tributaria con efectos distributivos de alcance moderado6.
Por otra parte, la feminización de la pobreza es otra característica de larga data. En efecto, hacia principios de la década de los 90, los hogares categorizados como pobres por ingreso con jefatura femenina registraban valores tres veces superiores a los de los hogares con jefatura masculina7. Las estimaciones del INE al 2025 por línea de pobreza (ingreso) indican que los hogares con jefatura femenina son el 16% contra el 9,7% entre los de jefatura masculina. En general, los hogares con jefas son hogares monoparentales con menores a cargo que, asimismo, reflejan la fuerte relación entre la feminización e infantilización de la pobreza.
La tercera de las anotaciones versa sobre que el entrecruzamiento de los indicadores de pobreza permite identificar en qué medida una persona es pobre por un cúmulo de situaciones. En tal sentido, el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) que calcula el INE a partir del 2024 permite obtener una visión más comprehensiva de la pobreza que incluye indicadores de educación, condiciones habitacionales, servicios básicos, protección social y empleo. En efecto, el economista Carlos Grau estima que la pobreza entre las edades de 0 a 2, ya sea por ingreso, por dimensiones de privacidad o por ambas situaciones, es del 45%, y del 40% entre 0 a 178, lo cual corrobora que la alta incidencia de la pobreza en infantes, adolescentes y jóvenes es más amplia y crítica que la sola medición por ingreso.
Por otra parte, el INE asevera que “el indicador que más contribuye a la pobreza en 2025 es el de años de escolarización, seguido del nivel de informalidad, que contribuye un 13,5% y el de materialidad y problemas de la vivienda un 11.3%”1. Particularmente vinculada a la educación, esto implica que en uno de cada dos hogares reside una persona de 63 años o más que no completó primaria, y/o bien entre 31 y 62 que no culminó la educación media básica, o bien menor a 30 años y de 18 años o más que no asiste a la educación media y que no finalizó la educación media superior (seis años de educación media).
El sucinto análisis de la pobreza, visto en perspectiva histórica y actual, refuerza la perentoriedad de un abordaje de la pobreza infantil, adolescente y juvenil que comprenda las edades entre 0 y 18. Uno de los mayores desafíos yace en conectar de manera vinculante las políticas de protección y compensación social, convivencia, educación, salud y vivienda enmarcadas en una robusta coordinación conceptual y operativa entre sectores, instituciones y prestaciones. Se trata de sustituir una visión estadocéntrica, fragmentada y cortoplacista por una visión de política pública unitaria y de largo aliento que genere círculos virtuosos entre apoyar y apuntalar el potencial de capacidades de cada persona.
Nos parece necesario avanzar en una nueva generación de políticas públicas que comprenda, entre otras cosas: i) apoyos focalizados a la diversidad de perfiles de hogares, con menores a cargo y priorizando los hogares monoparentales con jefa mujer; ii) reforzar la estimulación temprana y coadyuvar al neurodesarrollo de los más pequeños a través de políticas de familias; iii) implementar planes nacionales decenales o por más tiempo, en torno a las alfabetizaciones de niñas y niños y adolescentes con foco en la compresión lectora, y la aplicación de las matemáticas y las ciencias a la resolución de situaciones de la vida cotidiana; iv) un abanico de oportunidades presenciales, a distancia y en modos híbridos, para que las personas adultas completen la educación media básica y superior, y v) asociada a la mejora en el nivel educativo, facilitar una mejor inserción de la población adulta al mercado formal de trabajo a través de políticas proactivas lideradas por el Estado.
El apoyo monetario por vía de transferencias y otras modalidades es necesario, pero su impacto es coyuntural, fluctuante y bajo si se queda solo en compensar o reducir diferencias. Crucialmente el apoyo en ingresos para que las personas puedan salir de situaciones de vulnerabilidad tiene que enmarcarse en un enfoque estructural de abordaje de la pobreza infantil, adolescente y juvenil con base en políticas sociales que preparen a las personas para que lideren, desarrollen y se hagan responsables por estilos de vida autónomos, solidarios, sostenibles y saludables. Un asignatura pendiente.
Ver PRIS/OPP: “Evolución de la pobreza en el Uruguay. Tomo X”, Programa de Inversión Social (PRIS), Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1994, p. 32.
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