Los cambios sufridos por el mundo tras el fin de la Guerra Fría hacían necesario rever la Defensa Nacional y el Frente Amplio asumió la tarea mediante la Ley Marco de Defensa Nacional 18.650/010; el Decreto 147/013 —Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de Defensa Nacional (Codena)—; el Decreto 105/014 —Política de Defensa Nacional (Poldena)-; el Decreto 129/016 —Política Militar de Defensa (Polmide)—; la Ley 19.695/18 —Modificaciones al sistema de previsión social militar— y el proyecto de Ley Orgánica de las FF.AA. Lamentablemente, este cuerpo ha generado confusiones, contradicciones y errores conceptuales; en especial respecto a las FF.AA. Como su análisis cabal sería muy extenso, comentaré solo ciertos aspectos clave:
La Ley Marco de Defensa Nacional, como su nombre indica, debía dar un marco jurídico a la Poldena, pero esta no existía, como lo reconoce su art. 8° al dar al presidente y sus ministros la competencia de “determinar la política de Defensa Nacional y sus objetivos”. Así, se iniciaba tan delicada tarea poniendo la carreta delante de los bueyes, al buscar dar marco jurídico a algo inexistente.
El Decreto 147/013 procuró solucionar un problema generado en la Ley Marco que asignó al Codena cometidos incumplibles con su integración. Para lograrlo, creó en su Secretaría Permanente una Comisión, formada por representantes de distintos ministerios o dependencias del Estado para planificar y coordinar las actuaciones necesarias para el funcionamiento del Codena, ejecutar sus acuerdos, recabar los planes de los distintos órganos de la Administración Pública, preparar los planes para la Defensa Nacional, etc.; pero aparentemente, hasta la fecha dicha comisión no se integró, al menos permanentemente.
El Decreto 105/014 fijó la Poldena, que debía basarse “en los principios, valores y características del Estado uruguayo… y ser una Política de Estado”, lo que se definió en 3 fases:
Descripción del contexto mundial, regional y nacional para establecer los intereses nacionales y los objetivos de la Defensa Nacional). Esto implica un análisis geopolítico de la región, pero, lamentablemente, el mismo omitió examinar la interrelación de los países de la región, olvidando que, al decir del diplomático peruano García Calderón Rey, somos una “pequeña república austral, situada entre un Estado imperialista, el Brasil, y una nación ambiciosa de hegemonía, la Argentina”, lo que históricamente nos ha condicionado fuertemente en todos los aspectos, por lo que no puede obviarse.
Definición de las amenazas (“…acciones reales o percibidas que poseen un potencial intrínseco de afectar negativamente los intereses y objetivos nacionales”) y riesgos a la concreción de los objetivos de la Defensa Nacional. En un mundo dominado por la economía, el decreto solo deduce dos amenazas de ese tipo: las crisis económicas mundiales y la apropiación y control indebido de nuestros recursos estratégicos, dando a entender que nuestra economía no está expuesta a otras amenazas que puedan afectar el bienestar nacional.
Definición de los lineamientos estratégicos para alcanzar los objetivos de la Defensa Nacional, los que adolecen de carencias, consecuencia de las omisiones en las fases anteriores.
El Decreto 129/016, según el art. 5° de la LMDN, debía establecer “la doctrina del empleo de los medios militares que aseguren la integridad territorial del país y el libre ejercicio de los derechos de jurisdicción y de soberanía en los espacios terrestre, marítimo y aéreo del Estado” y “la adecuada y eficaz preparación para enfrentar una agresión militar externa”; o sea, las operaciones actuales y futuras a realizar por las FF.AA. para cumplir sus misiones, prepararse para ellas y las estrategias que adoptarán para hacerlo exitosamente. Esto implica definir qué FF.AA. necesitamos y podemos tener, algo que se reclama desde hace tiempo. Lamentablemente no se estableció, aparentemente, porque según el parágrafo VII, numeral 1, para elaborar los Planes Militares Conjuntos o Combinados, el Codena debe definir los obstáculos o amenazas, olvidando que estas ya fueron definidas en la Poldena.
Impone principios estratégicos antagónicos, como son mandatar el empleo por las FF.AA. de “la disuasión (basada en la amenaza) como factor fundamental” y promover la “cooperación en defensa” que descarta el uso de la amenaza, error conceptual originado ya en la LMDN.
La modificación del sistema de previsión social militar no la analizaré, pues sus errores ya han sido señalados por personas con más conocimientos del tema que yo.
Finalmente, el proyecto de Ley orgánica de las FF.AA. tiene varios aspectos a señalar:
Incurre en similar error que la LMDN: legislar sobre algo inexistente, pues regula cuadros y sistema de retiros de las FF.AA. sin previamente definir su futura estructura.
Dispone que las FF.AA. deberán cumplir sus misiones en el marco de los derechos humanos, olvidando que su art. 20 establece que su cometido fundamental es estar preparadas para combatir –ir a la guerra— si ello fuera necesario. Siendo toda guerra una flagrante violación a los derechos humanos, dicho mandato resulta un perfecto oxímoron: violar los derechos humanos respetándolos; habría sido más sencillo prohibir las guerras.
Fija la cantidad de oficiales generales, almirantes y superiores (sin aclarar el porqué de esos efectivos) y luego dispone que el número de oficiales y personal subalterno se fijará en función de aquellos. Es como estructurar una empresa a partir de la premisa de que debe tener 20 gerentes, definiendo el número de empleados en función de dicha cifra y no de las tareas a ejecutar. Una vez más, la carreta delante de los bueyes.
Modifica el principio de obediencia debida (piedra angular de la disciplina) históricamente basado en la responsabilidad de quien ordena. Según el art. 125 de este proyecto: “Ningún militar debe cumplir órdenes manifiestamente contrarias a la Constitución y las leyes vigentes, o que impliquen la flagrante violación o ilegítima limitación de derechos humanos fundamentales”… debiendo “… denunciar las órdenes dictadas en contravención a lo preceptuado por la presente norma”. “Lo actuado en contrario a lo dispuesto precedentemente determinará la directa responsabilidad del militar, el que no podrá ampararse en el cumplimiento de órdenes superiores”. En combate, no todos los escalones del mando tienen igual información sobre la situación imperante, ni igual capacitación para tomar decisiones que afectan vidas. Esto impide el mando deliberativo; las órdenes se dan y se cumplen y quien la imparte es responsable por sus consecuencias, principio avalado por el art. 29 del C.P.O. y que debe inculcarse desde tiempos de paz. Además, ¿cuál es el alcance de “manifiestamente”? Si alguien desobedece una orden por creerla ilegal causando la muerte de inocentes, ¿quién se responsabilizará si la orden resulta legal? Esto llevará a un razonamiento muy humano, pero que destruye la disciplina: “si puedo ser castigado por cumplir una orden que puede implicar la violación de un derecho humano, pero no por desobedecerla —el proyecto no lo prevé— por las dudas desobedezco y evito un problema”.
Se regulan los Tribunales de Honor —electos en votación secreta por los oficiales para juzgar su conducta ética y moral a partir de las pruebas recabadas y la convicción moral de sus integrantes—, los que pueden imponer al juzgado la situación de reforma, que implica graves limitaciones en sus derechos y emolumentos. La misión de esos tribunales es delicada, pues lograr la convicción no es fácil y normalmente requiere largas investigaciones. El proyecto acota el tiempo disponible para resolver, afectando las garantías del juzgado.
Establece que a los retirados que pasen a situación de reforma se les podrá pagar solo el 45% de su haber básico de retiro. Esto es discriminatorio y excesivo, pues según la Ley 9.940, art. 39, “Solo los delitos cometidos contra la Administración Pública puede traer aparejada la pérdida de los derechos a la pasividad” y el proyecto lo aplica a faltas, extendiéndolo a sus familiares, que antes percibían 2/3 del haber de retiro y ahora quedarán desamparados.
Su art. 53 habilita el ingreso a las FF.AA. de ciudadanos legales con tres años de ejercicio de la ciudadanía, con lo que extranjeros, que la mayor parte de su vida defendieron a otro país, quedarán habilitados para defender nuestra patria. Sería importante conocer las razones para esto, cuando en la mayoría de los Estados, desde hace siglos, dicha defensa es derecho exclusivo de sus ciudadanos naturales.
El Código de la Niñez y la Adolescencia dispone que los antecedentes de quienes hayan delinquido se destruyan al cumplir los 18 años o al cese de la medida. Es exigencia para ingresar a las FF.AA. certificar que no se delinquió, pero por esta disposición un exdelincuente puede hacerlo y ser entrenado en el uso de armas y habilidades de combate, aunque recientemente se les prohibió realizar tareas de seguridad privada. Esta era una buena oportunidad para solucionar un problema que afecta la seguridad pública, pero no se aprovechó.
Finalmente, el Poder Ejecutivo en su mensaje establece un elevado estándar ético: “La población no debe considerarse nunca una amenaza a la seguridad del Estado, y su protección es el fin superior de todas las acciones que se emprendan en esta política pública”. Es de suponer y esperar que tanto el Poder Ejecutivo como el Partido de Gobierno validen dicho principio en la práctica, rompiendo relaciones con todos aquellos países que no lo cumplen, como Venezuela y Nicaragua, así como con los grupos —como el Foro de San Pablo— que apoyan a dichos gobiernos.
Cnel. (R) Ulysses Prada
CI 1.058.189-6
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