El primer cálculo de Ancap era que la planta desulfurizadora iba a costar U$S 90 millones, pero terminó invirtiendo U$S 410 millones en la obra, uno de los gastos investigados por una comisión especial en el Parlamento. Los problemas de estimación de costos de este tipo de proyectos no son infrecuentes en el Estado uruguayo y, de hecho, causan preocupación a organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que financian al país.
La Oficina de Evaluación y Supervisión del BID detectó “sobrecostos” en varios proyectos ejecutados durante la administración de José Mujica. El análisis apuntó a medir la relevancia y efectividad de las acciones apoyadas por el organismo en el período 2010-2015, con la intención de que fuera un insumo para la elaboración del plan (aprobado este mes) con el gobierno de Tabaré Vázquez.
Los objetivos de la “estrategia país” —como denomina el BID al programa de créditos para el quinquenio— fueron “relevantes en la medida que atendían problemas críticos de desarrollo” de Uruguay, pero la misma perdió “relevancia, por los considerables tiempos que llevó su aprobación”, surge de esa evaluación, fechada en noviembre. La “estrategia” también tuvo “limitaciones en su diseño” que no permitieron dar “soluciones multidimensionales a problemas que (...) requieren una aproximación integral”, agrega.
Entre 2010 y junio de 2015 el BID aprobó 41 créditos por U$S 2.785 millones en total en favor de Uruguay. Había además un saldo de operaciones al inicio del período de 31 préstamos por U$S 466 millones, por lo que la cartera total ascendió a U$S 3.251 millones (si bien cerca de la tercera parte solo se liberaba en caso de necesidad). El BID fue el mayor prestamista entre los organismos financieros multilaterales durante la gestión de Mujica.
Según el análisis, el banco apoyó avances significativos en áreas como energía, innovación, facilitación comercial, y reducción del déficit de viviendas. Progresos más limitados se lograron en sectores como el transporte urbano, sanidad e inocuidad, y rehabilitación y mantenimiento de redes viales secundarias. Asimismo, la modalidad de crédito contingente tuvo un “importante rol financiero al apoyar la estrategia precautoria de endeudamiento del gobierno, contribuyendo para que el país recuperara el grado de inversor”, agrega.
Costos y tiempos.
“Los sobrecostos en proyectos de infraestructura han sido un importante problema durante el período de evaluación”, por temas de “diseño”, “problemas en las licitaciones, y factores exógenos como variación del tipo de cambio”, según el análisis.
Hubo “importantes avances” en la disminución de tiempos de los créditos (de 16,3 meses en 2005-2009 a 11,8 meses en 2010-2015) y sus costos de preparación (de U$S 8,430 por millón a U$S 2,624), lo que estuvo asociado en gran parte a la “profundización del enfoque programático en varios sectores y al aumento en el tamaño promedio de operaciones. También hubo progresos en materia de ejecución de los préstamos, si bien “siguen existiendo importantes extensiones de tiempos, y significativos sobrecostos en proyectos de infraestructura”, entre otras áreas, añade.
De hecho, la cartera incluyó dos préstamos suplementarios para cubrir sobrecostos en saneamiento (U$S 51,8 millones) y en puertos (U$S 20 millones). “En todos los casos, los costos efectivos han sido incluso mayores que los financiamientos suplementarios, siendo los costos adicionales asumidos por las entidades sectoriales responsables. Los sobrecostos han estado relacionados a problemas de diseño (ej. problemas técnicos en estimaciones, falta de especificaciones en el diseño al momento de las licitaciones); problemas en procesos licitatorios (ej. largos tiempos de licitaciones, limitada cantidad de oferentes); y factores exógenos (ej. incremento en el precio de insumos de la construcción, variaciones en el tipo de cambio), que si bien son difíciles de predecir, se esperaría que en una economía abierta y vulnerable a shocks externos como Uruguay, los modelos de estimación de costos incluyeran mayor análisis y supuestos más conservadores sobre estas variables”, marca la evaluación.
Acerca del proyecto para aumentar la capacidad en el puerto de Montevideo, la evaluación detalla que “la mejor oferta de la licitación se ubicó en más del doble del presupuesto previsto en el contrato del préstamo”.
La construcción del muelle y dragado terminó en 2014, y su costo final fue de U$S 130 millones, frente a los U$S 40 millones estimados, afirma la oficina de evaluación del BID. Los costos adicionales al financiamiento suplementario que dio el organismo fueron asumidos por la Administración Nacional de Puertos.
En el sector de agua, saneamiento y manejo de residuos sólidos, las operaciones “sufrieron significativos retrasos y sobrecostos que requirieron financiamientos suplementarios”, según el documento.
El préstamo de Montevideo tuvo “una de las mayores extensiones de la cartera (48 meses) por atrasos en la ejecución de obras, en particular, con la construcción del emisario subfluvial que resultó más complejo de lo previsto. Además, la licitación del primer lote de obras tomó más de dos años desde la aprobación del préstamo, debido a que faltaba trabajo técnico para definir los términos de la licitación”, añade.
Y detalla: “El desfase entre la oferta más baja y el presupuesto del primer paquete de obras en redes de saneamiento fue de 285,8%. La negociación duró un año y concluyó con un precio 101% superior, ajustes a diseños técnicos y reducción de obras accesorias. El costo estimado del emisario subfluvial fue de U$S 34,8 millones y para el suplementario se calculó que llegaría a U$S 48 millones. La obra aún no ha terminado y su costo sobrepasó el monto del suplementario, quedando a cargo de la Intendencia” capitalina.
En Ciudad de la Costa el mecanismo de ejecución funcionó “parcialmente” y el préstamo demoró 48 meses para completar las obras a cargo de la contraparte uruguaya, de acuerdo con la evaluación. En este proyecto el sobrecosto se debió, sobre todo, a la variación del precio del dólar entre 2006 y 2008, acota la evaluación.
Corredores.
Otra área en la que hubo “importantes problemas” fue la de transporte urbano de Montevideo, que el BID apoyó en 2008 con un préstamo por U$S 80 millones.
“En términos de diseño, los corredores segregados considerados como pilotos (avenida Garzón y Gral. Flores) tenían bajo potencial de beneficios en términos de movilidad, principalmente por los relativamente bajos niveles de congestión que presentaban. Muchas de las reformas institucionales y operativas para mejorar el servicio no se implementaron, incluyendo la renovación de buses, reestructuración de rutas de buses, mejoras tecnológicas, que conllevó, por ejemplo, a modificaciones en los diseños de obras en curso. Los problemas de diseño y cambios en la orientación de la reforma, sumados a la oposición de las empresas operadoras de buses y debilidad técnica de la unidad ejecutora, han llevado a que el piloto en avenida Garzón no haya tenido resultados satisfactorios”, señala la evaluación.
Explica que el volumen de pasajeros del sistema durante la hora pico disminuyó sólo “ligeramente” en relación a la situación previa del proyecto, en tanto que las velocidades promedio de los ómnibus “siguen siendo similares y los tiempos de viaje han aumentado para algunos pasajeros. Estos resultados llevaron a modificar el diseño del corredor en avenida Gral. Flores para permitir la operación de las líneas de bus tradicionales mientras no se reestructure el sistema. En este contexto 2014, una segunda fase del proyecto que contaba con financiamiento aprobado del BID fue cancelada”.
Como aprendizaje, la oficina de evaluación del BID señala que en un escenario de mayor acceso a financiamiento internacional por parte del país y una creciente competencia de otros organismos multilaterales, “el gran desafío del banco” en Uruguay es “cómo adaptar su modelo de negocios (incluyendo sus procesos internos, estructura y capacidades, instrumentos financieros y no financieros) de manera más rápida a las necesidades específicas y cambiantes” del país. Además podría considerar apoyar a Uruguay mediante el “análisis más profundo y detallado de los costos estimados de obras previo a las licitaciones, con el fin de minimizar los problemas de diseño”, y la “incorporación sistemática dentro de sus modelos de estimaciones de costos, de los posibles efectos” del aumento del tipo de cambio.
