El sistema tributario uruguayo presenta claroscuros. Por un lado, el modelo dual adoptado desde 2007 para gravar las rentas personales tuvo efectos “positivos” y permitió aumentar la recaudación sin que se produjera una “fuga de capitales o caída de la inversión, como pronosticaban los críticos” de esa reforma. Por otro, la población soporta una carga del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de niveles semejantes a la de países desarrollados y los ricos se apropian más que los pobres de las exoneraciones a ese gravamen, a la vez que el régimen de promoción de la inversión contempla incentivos “verdaderamente jugosos” que se concentran en “muy pocas empresas de gran tamaño” y tienen dudosa eficiencia.
Esas apreciaciones están contenidas en el documento “Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo”, divulgado ayer miércoles por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se trata de un profuso análisis —de más de 400 páginas— sobre los sistemas tributarios en América Latina, coordinado por el investigador principal de ese organismo, Eduardo Lora, y en el que colaboraron decenas de expertos.
“No hay reforma más importante para el crecimiento sostenible e incluyente de América Latina y el Caribe que la que tiene que producirse en los sistemas fiscales y tributarios de la región”, prologó el presidente del BID, Luis Alberto Moreno.
Si bien se superaron varios “retos”, según el estudio, persiste como desafío por ejemplo acotar la variabilidad en los ingresos, que es “enorme” en países como Bolivia o República Dominicana, y “tiende a ser menor en economías más diversificadas y con sistemas tributarios más efectivos, como Brasil o Uruguay”.
Mitos y realidades
“Se recauda muy poco, los impuestos son poco progresivos, la evasión tributaria es rampante y las administraciones tributarias son muy débiles: con estos cuatro rasgos suele describirse la estructura de la tributación en los países latinoamericanos”, remarcan los autores. Pero de inmediato aclaran que esa visión no hace justicia a la situación actual y hoy en día aluden más bien a “mitos”.
Según el estudio, en ninguna otra zona del mundo se han visto aumentos tan pronunciados en la recaudación de impuestos en las dos últimas décadas. La recaudación por ejemplo del IVA y del impuesto a la renta de las empresas se incrementó “considerablemente desde comienzos de los años noventa y en la gran mayoría de los países latinoamericanos las verdaderas cargas fiscales son “sustancialmente más altas debido a las contribuciones a la seguridad social, las regalías y otras fuentes de ingreso de los gobiernos nacionales”, apuntan.
Es cierto, no obstante, que la carga impositiva es “baja” en comparación con la de otras regiones. En Latinoamérica los gobiernos nacionales y subnacionales recaudan en impuestos el equivalente a 17,5% del Producto Bruto Interno (PBI), en promedio, frente a 24,1% por ejemplo en Europa Oriental. “Tomados individualmente, la mayoría de los países latinoamericanos recaudan menos de lo que cabría esperar para su nivel de ingreso”, añaden.
Renta.
El hecho de que las economías más avanzadas cuenten con cargas impositivas mayores que las de América Latina se debe sobre todo al impuesto a la renta, explican. “Incluso Argentina, Costa Rica y Uruguay, sociedades relativamente ricas e igualitarias para los estándares de la región, tienen grandes déficits de tributación a la renta”, conforme con el estudio del BID. Los técnicos estimaron para el caso uruguayo que el “faltante de recaudación con respecto a los patrones internacionales” es de casi cinco puntos en base al PBI y de cerca de seis teniendo en cuenta otras variables, como el porcentaje del empleo por cuenta propia.
En la investigación se señala que en los países desarrollados, donde hay estructuras sociales e institucionales que facilitan el cobro de impuestos directos, la recaudación del gravamen a la renta personal representa 8,4% del PBI, cerca de la cuarta parte de toda la carga fiscal. En cambio, en los países latinoamericanos apenas genera ingresos equivalentes a 1,4% del PBI, lo que es una parte “muy pequeña de la carga fiscal total (23,4%). “No hay ninguna razón intrínseca” que determine esa diferencia y, de hecho, Brasil, Chile o actualmente Uruguay “alcanzan cifras de recaudación comparables a países de similar nivel de desarrollo de otras regiones del mundo”, señalan los autores. En el caso uruguayo, agregan, los ingresos por el Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) registraron “aumentos notables”, de más de dos puntos del PBI.
Los diseños actuales en América Latina configuran un tributo “muy progresivo en el papel pero con muy poca capacidad redistributiva”, juzgan. Otro rasgo distintivo de este impuesto es el reducido número de sus contribuyentes; mientras que en los países desarrollados aproximadamente la mitad de la población lo paga, en Nicaragua o Bolivia apenas lo hace el 1%, en Argentina cuatro de cada cien personas, en Chile nueve, en Brasil 10 y en Uruguay 14. “Con tan escaso número de contribuyentes, el impuesto a la renta personal difícilmente pueda constituir, como debería, uno de los pilares fundamentales de los sistemas tributarios latinoamericanos”, añaden los investigadores.
Pero en su estudio resaltan algunos aspectos favorables del IRPF uruguayo, que en 2007 se instaló con un modelo dual: una escala de franjas y tasas que grava los ingresos del trabajo (sueldos y otros) y una alícuota máxima de 12% para aquellos que provienen de las rentas del capital (inversiones, arrendamientos, etc.). “Aunque aún es muy temprano para tener una evaluación concluyente del impuesto dual uruguayo, (...) los primeros resultados son claramente positivos. La recaudación se elevó de 0,9% del PBI en 2006 a 2,4% en 2008. La mitad más pobre de la población pasó de aportar 12,2% de la recaudación a sólo 3,5%, mientras que el quintil de mayores ingresos elevó su contribución de 60,4% a 80,5%”, afirma en base a estudios de Alberto Barreix y Jerónimo Roca, actual subdirector de Planeamiento y Presupuesto.
Subraya además, que después de la introducción de este modelo dual no se produjo en el país “fuga de capitales o caída de la inversión, como pronosticaban los críticos de la reforma”. Y añade que tras Uruguay adoptaron sistemas semiduales Perú, Nicaragua, Honduras, Panamá, El Salvador y Guatemala.
Incentivos caros.
En otro plano, en el documento se cuestiona que en la región “proliferan los incentivos fiscales costosos y de dudosa eficacia”.
En el caso de Uruguay, los beneficios en el impuesto a la renta de las empresas —IRAE— y en el Impuesto al Patrimonio “son verdaderamente jugosos en relación con el valor” de las firmas. Si se compara el flujo de fondos de las empresas favorecidas con el de las otras en actividades semejantes que no reciben esos beneficios, se encuentra que el valor presente de los incentivos oscila entre 42% y 113%.
“Ante el elevado costo que suponen los incentivos, cabe preguntarse cuál es su eficacia. Pues bien, la evidencia empírica disponible parece señalar que es modesta. Además, los beneficios fiscales que suponen los incentivos están muy concentrados en muy pocas empresas de gran tamaño. En el caso de Uruguay se detecta muy claramente este sesgo, ya que no solo son las empresas más grandes las más beneficiadas en términos relativos por los incentivos, sino que son también las que más han crecido en tamaño en el período de análisis (2001-10)”, observan los autores.
IVA
Acerca del IVA en la región, en el documento se presentan cálculos según los cuales una parte importante de la recaudación potencial se pierde a cuenta de tasas reducidas y exenciones que se conceden sobre todo con el propósito de intentar corregir inequidades.
Pone como uno de los ejemplos a Uruguay, donde el 40% más pobre de la población solo consume el 13,9% de los bienes exentos del IVA, mientras que el 20% más rico adquiere la mayor parte de los mismos. “En otras palabras, la exención es apropiada principalmente por los deciles de más altos ingresos. Mediante tasas reducidas y exenciones siempre se desemboca en el callejón sin salida de los errores de inclusión”, afirman los investigadores.
Una simulación para Uruguay con una tasa unificada del IVA en 19% (en vez de la actual alícuota básica de 22%, la mínima de 10% y los rubros exentos) y transferencias para la población más pobre por lo que se calcula que pagan del tributo, incluida en el estudio, arrojó que una reforma de ese tipo tiene un impacto “significativo” en la reducción de la desigualdad y la indigencia, y algo más modesto en términos de pobreza.
