“Es necesario que las infraestructuras se realicen, pero si son las adecuadas. No es cuestión de pintar de negro el país sino que con esas rutas la población, los productores y las industrias tengan el transporte que necesitan”, dijo a Búsqueda el director de Descentralización e Inversión Pública de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Pedro Apezteguía.
Con esa filosofía es que desde esa repartición de la Presidencia se confeccionó una Agenda Nacional de Infraestructura hasta 2030 que relevó 1.337 planes o programas que involucran inversiones en obras de ingeniería e instalaciones por U$S 24.400 millones. Son, según ese jerarca, “proyectos, ideas y sueños”, algunos que se irán concretando en los siguientes 15 años y otros que pueden quedar en nada.
Un paso en ese camino es someter esas iniciativas a un análisis para determinar si tiene o no sentido su ejecución desde una perspectiva de rentabilidad social, un proceso en el que entra en juego el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) creado en la órbita de la OPP.
Una cifra que representa prácticamente la mitad de la inversión incluida en la agenda —unos U$S 12.300 millones— son proyectos que prevén concretarse durante el actual gobierno, según anunció en julio el presidente Tabaré Vázquez. Se espera que un tercio sea con financiamiento privado, mayormente mediante contratos de Participación Público-Privada (PPP).
“El SNIP no está por arriba de la política. No es una máquina que decide por el presidente ni los ministros; les da elementos. Pero a medida que el sistema se vaya desarrollando cada vez será más difícil que alguien se haga el distraído; si un ministro hace cosas que no son beneficiosas para el país tendrá la sanción política y popular que merezca”, afirmó Apezteguía.
“Cuando el Poder Ejecutivo anuncia inversiones por U$S 12.000 millones toma partido. Eso sí corresponde a una decisión política y de macroeconomía. El SNIP no maneja la política de inversiones de los organismos; registra y evalúa los proyectos. Y a largo plazo debería dar información y lograr aprender qué tan reales son las evaluaciones. Cuando se dice que una obra sale mil y después cuesta 1.200...”, añadió.
Si las inversiones realizadas por Ancap que abultaron las pérdidas del ente en los últimos años hubieran sido evaluadas por el SNIP, ¿el resultado habría sido otro?, le preguntó Búsqueda al director del SNIP, Fernando Isabella. “Es difícil de decir. Tal vez hubiera sido un aporte importante que los decisores políticos hubieran tenido acerca de los proyectos, cuáles eran los costos, sus objetivos y una evaluación al respecto”, contestó.
El polémico estadio polifuncional Antel Arena también quedó por fuera del análisis porque ya estaba en marcha cuando comenzó a actuar el SNIP. El mismo criterio se aplicó para otras iniciativas, ya que no se quiso “para la inversión”, explicó Isabella.
Agenda y elefantes.
Uruguay tiene una fragmentación “muy importante en término de las iniciativas en inversión de infraestructura —Ministerios, empresas públicas, sus colaterales, etcétera—, lo que a los decisores políticos no les hace fácil tener una mirada unificada de qué es lo que está invirtiendo el país. Nos costó varios meses poder poner en un solo lugar toda la inversión pública, en montos y en tipo de proyectos. Esto debería ayudar mucho a tomar las decisiones macro”, comentó ese jerarca.
Entre las más de 1.300 “fichas” asociadas a planes de inversión identificados en la Agenda Nacional de Infraestructura hay proyectos concretos y también “programas”, es decir iniciativas con objetivos más difusos, y sin inicio y final claros. Unas 390 corresponden a la administración central, 281 a empresas públicas y cerca de 700 a “organismos sociales”, según un documento difundido hace pocos días por la OPP. El detalle de cada ficha no es público.
“A partir de la materia prima que nos da la agenda deberíamos llegar a un conjunto de proyectos más amplios, de unos miles más; después no todos pasarán una evaluación en la medida en que les pedimos a los organismos que nos informaran sobre todo lo que estaban planeando” hasta el 2030, explicó Isabella.
El documento de la OPP reseña que “numerosos ejemplos existen en el mundo de inversiones que, lejos de impulsar el desarrollo, se transforman en símbolos del despilfarro y mala administración”. Son “elefantes blancos”, obras a veces monumentales cuya utilidad para la sociedad está muy por debajo de lo esperado.
Según el titular del SNIP, dicha agenda permitirá “identificar los elefantes blancos”. Y “cuando vengan, no deberían pasar”, complementó Apezteguía.
Evaluación.
El SNIP fue creado por la ley 18.996 de noviembre de 2012 con el propósito de fortalecer el análisis, programación, priorización, asignación, ejecución de recursos, así como el monitoreo y evaluación, durante todo el ciclo de vida de los proyectos. Alcanza a todas las instituciones que ejecuten inversión pública, como la administración central (comprendida por el Presupuesto nacional), los entes autónomos y servicios descentralizados, las personas de Derecho Público no estatal, las entidades privadas de propiedad pública y los gobiernos departamentales.
Un equipo de 11 contadores y economistas, un ingeniero y dos coordinadores técnicos conforman el núcleo duro del SNIP, que empezó a trabajar con más fuerza hace pocos meses.
“La discusión siempre está: algunos piensan que el sistema es un tema burocrático que puede detener las inversiones. El país no puede avanzar si no evalúa los proyectos que hace. Acá no es cuestión de hacer carreteras por hacerlas sino porque el país lo necesita, y que los beneficios de hacerlas son mayores que los costos de ejecutar la obra”, sostuvo Apezteguía.
“Hoy nadie puede decir que no sabe que para ejecutar las inversiones que tiene en su presupuesto deberá realizar esfuerzos de justificación para poder avanzar. Muchos ya lo hacen; el Ministerio de Vivienda o el de Transporte, que cuenta con herramientas informáticas poderosas y producidas por organismos internacionales que permiten la evaluación de los planes quinquenales de vialidad, por ejemplo. Los instrumentos existen”, afirmó. Según el jerarca, con el SNIP es empiezan a “unificar estos criterios, a tener estándares comunes que cumplir”.
En su opinión, todo esto supone un cambio cultural que “no ocurre ni en 10 ni en 12 meses, ni siquiera en un quinquenio”.
Isabella dijo que en estos primeros pasos del sistema las resistencias han sido “las esperables y, de hecho, capaz que menos. El trabajo ha sido fluido con los organismos” de la administración central.
Con las empresas públicas, que tienen sus propios presupuestos, están en discusión los proyectos para los próximos dos años. “Si bien hay algunas resistencias naturales, el relacionamiento ha sido fluido. Algunas empresas tenían sus propias metodologías, y en la medida en que nos convenzan de que son aceptables se les dará el aval del SNIP”, añadió.
Un capítulo aparte son las inversiones de las Intendencias, que en gran parte son con fondos provenientes de la caja de la OPP. El sistema ya empezó a evaluarlas, y la intención es que también lo haga con las obras que los gobiernos departamentales ejecuten con recursos propios. “Estamos conversando y esperamos que se llegue a un acuerdo” en torno al mecanismo que establezca el SNIP”, sostuvo el director de Descentralización e Inversión Pública.
