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Una acción presentada por una contadora pidiendo que le fuera reconocida su antigüedad en la administración pública antes de ingresar a la Dirección General Impositiva (DGI) tuvo una derivación que trasciende su propio caso: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) resolvió promover de oficio ante la Suprema Corte de Justicia la declaración de inconstitucionalidad de la norma según el cual el personal contratado por el Estado no adquiere la calidad de funcionario público, ni los beneficios asociados a ello.
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La contadora de la Impositiva presentó la acción de nulidad en 2012, cuestionando el artículo 32 de la ley de Rendición de Cuentas del ejercicio 2001 (17.556) que refiere al régimen de contratado dentro de la administración. “El contratado no adquiere la calidad de funcionario público, ni los beneficios que tal calidad conlleva. Su contrato será a término, revocable por parte del organismo contratante cuando lo estime conveniente y renovable, siempre que subsistan las necesidades del servicio que lo motivaron y el rendimiento haya sido satisfactorio a criterio de la autoridad correspondiente. Si se produjeren sucesivas renovaciones del contrato a término, ello no implicará en ningún caso que se adquieran derechos a permanencia e inamovilidad del contratado”, establece dicha norma.
La mujer había tenido su primer vínculo laboral con el Estado en 2005, “desempeñando tareas propias de un funcionario público, en régimen de dependencia y con carácter permanente” en reparticiones del Ministerio de Economía, según fue reconocido por la propia secretaría de Estado. Luego el ministerio creó las funciones contratadas de asesor profesional y la contadora, entre otras personas, fueron designadas para las mismas, se relata en el dictamen del TCA, fechado el 10 de marzo. En 2007 el Poder Ejecutivo autorizó a la DGI a tomar a la mujer en régimen de “contrato de trabajo a término”, por un año.
En su dictamen, el TCA alega que dicho artículo “es inconstitucional, pues, enerva a los sujetos que se encuentran en una relación jurídica de subordinación o dependencia con una entidad estatal, del marco de protección o régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos, según emerge del contexto constitucional”. Por tanto, antes de dictar una resolución definitiva en relación con la acción presentada por la contadora, el órgano de contralor decidió plantear de oficio ante la Suprema Corte la declaración de inconstitucionalidad de la disposición.
Explica que el artículo 32 de la ley 17.556, al “innovar sobre las definiciones supra-legales, desprotege la situación jurídica de la reclamante. En la emergencia, el reconocimiento funcional de su antigüedad, no es otra cosa que fruto del principio de primacía de la realidad y protector que alcanza a todo trabajador independientemente de quién sea su empleador o patrono”. Para el TCA, dicho artículo “contraviene frontalmente los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 de la Constitución de la República”.
Después argumenta que la doctrina de Derecho Público, en función de las disposiciones constitucionales aplicables, ha ensayado definiciones sobre la categoría de individuos que desarrollan función pública y no han ingresado a la administración a través de un acto de designación, sino por medio de otro procedimiento legal. Cita al jurista Enrique Sayagués Laso en el sentido de que es funcionario público todo individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal. “A la luz de la doctrina, el Derecho Positivo y la jurisprudencia, parece claro que la noción de funcionario público aceptada en nuestro Derecho es amplísima, ingresando en ella, todos aquellos individuos que ejercen función pública, incorporados por procedimiento legal (…)”, observa el TCA en su dictamen.
Añade que el concepto constitucional de funcionario refiere a “todos quienes cumplen con su deber de aplicar sus energías intelectuales y corporales en una relación de trabajo o servicio con una entidad estatal”.
Índole, no duración.
En lo que refiere al caso de la contadora, señala que ingresó a la administración mediante un llamado público y abierto. Durante el período anterior a su vinculación con la DGI, y mientras desempeñó tareas para la Contaduría General de la Nación primero y para la Auditoría Interna después, “aplicó sus energías corporales e intelectuales en una relación de subordinación jurídica en un órgano del Estado. La realidad funcional marcó sencillamente eso”, afirma el tribunal.
“Debe tenerse presente que el concepto de funcionario público no se caracteriza por la índole de la designación o forma de ingresar a la administración pública, sino, ante todo, por la realización o cumplimiento de funciones esenciales y específicas propias” de dicha administración, agrega. Asimismo, sostiene que “si bien es cierto que esa función pública desempeñada se origina en un contrato que normalmente tiene una duración acotada en el tiempo, es importante recordar también que la calidad de funcionario público no depende de la duración de los servicios prestados, sino de la índole de la actividad ejercida por la persona respectiva”.
Para el TCA, el legislador ordinario “no puede arrogarse la facultad de calificar el vínculo entre una persona y el Estado”, porque la definición emerge del ordenamiento constitucional.
“(…) Ahora que con tanto énfasis se proclama que los funcionarios públicos tienen que ser servidores públicos, se excluye por esta vía a determinados trabajadores para el Estado de aquellas normas constitucionales que existen precisamente para hacer de los funcionarios ‘servidores públicos’”, enfatiza.
A fin de 2014 —último dato disponible— había 28.352 contratados permanentes en la administración pública, según datos oficiales.
