—El gobierno apuesta fuerte a las PPP para su plan de infraestructura. ¿Está conforme?
—Estamos exactamente a mitad del período de gobierno y la agenda de infraestructura se está ejecutando en los términos previstos. Y una buena parte de las inversiones se basa en las PPP.
Este instrumento fue creado por ley, en el período pasado haciendo tres cosas. Primero, generando un cambio conceptual respecto al mecanismo de licitación pública: lo importante no es ser el dueño de la infraestructura sino contar con una infraestructura que presta un servicio, es decir su disponibilidad por 15, 20 o más años.
Segundo, con la PPP se abona por el servicio que se prestó efectivamente. Hay una diferencia entre el momento de la inversión y el momento del pago, a medida que usa ese servicio.
Tercero, establece qué parte de los ingresos públicos puede ser afectada a este régimen. No se trata de hacer PPP porque igual los que las van a pagar son las generaciones futuras.
—Uno de los cuestionamientos más repetidos refiere a los tiempos que lleva la fase preparatoria de los proyectos. ¿Es justa esa crítica?
—La cárcel es la muestra de cómo una PPP es posible ejecutarla en tiempos adecuados, si se cuenta con la voluntad política, los recursos técnicos y se realiza en los momentos justos desde el punto de vista financiero. Por distintos motivos, las otras PPP no corrieron a la misma velocidad. En perspectiva, uno aprende que la confianza del ejecutor es determinante para que tengan éxito; cuando las PPP se recorren a regañadientes y porque es la única manera de tener la obra, como alternativa de financiamiento, tienen dificultades.
Por otro lado, Uruguay es ejemplo en América Latina de cómo llevar adelante una licitación. Despacito, sí, pero los indicadores de transparencia del país están vinculados con la certeza que da todo el proceso. A diferencia de cuando uno compra una ruta por el método tradicional, cuando compra una PPP busca determinadas capacidades de confort, de seguridad y condiciones. Se dice: “Encárguese usted de todo, y yo le voy a pagar si me quedo satisfecho con el producto porque funciona durante los años establecidos”. Esto hace un gran cambio, y desde que se saca el pliego hasta que se realiza la oferta, hay un ping-pong en el que el futuro proveedor quiere disminuir sus riesgos, para asegurarse que va a cobrar. Esto es buena parte de lo que ha sucedido con la curva de aprendizaje en estos años, y que no es distinto de lo que ocurrió en otros países.
—Más allá de que las PPP siempre llevan tiempo, ¿hubo dificultades en alguna parte específica del proceso?
—En Reino Unido tardaron 10 años en hacer la primera PPP. En México, el cierre financiero llevaba seis años.
En Uruguay, el cierre financiero de las rutas 21-24 demoró 611 días. Uno pensaría que el privado que vino y se presentó a la licitación ya tenía todo pronto el día que hizo su oferta. Pero resulta que se requirió mucha discusión, mucha imaginación, mucha flexibilidad, para lograr que los financiadores de una empresa constructora aceptaran el desafío.
En Uruguay hemos presenciado que los mismos que hacen la obra son los que asumen la estructuración del financiamiento, y eso sin duda ha significado una responsabilidad para las empresas constructoras para lo que no estaban preparadas. Esta es una de las claves para entender el proceso, y no la cuestión de la burocracia. El tiempo para obtener financiamiento se ha hecho muy largo, tanto que el gobierno ha debido trabajar fuertemente en establecer los mecanismos para que el negocio se pudiera hacer y fue así que promovió el fondo de infraestructura de CAF. Hasta ese momento las cosas no ocurrían.
—¿Por qué se da que las constructoras hacen, además, de estructuradoras financieras de los proyectos?
—Una empresa española, francesa o alemana tiene otro porte y otros sistemas de garantías que las constructoras uruguayas, que muchas son casi unipersonales: vemos siempre a los mismos oferentes y a sus dueños ocupándose directamente de los proyectos. Al momento de encarar grandes inversiones, esas empresas no cuentan con el capital ni las garantías para poner en juego; con las licitaciones venían acostumbradas a cobrar mal que bien a los 45 o 60 días.
—Si era sabida esa característica de las empresas uruguayas, entonces no debería sorprender que surgieran problemas con el financiamiento. ¿Esperaban más financiadores que los que aparecieron? ¿Esperaban a las AFAP más activas?
—Todo eso es cierto. Esperábamos a todos más activos y más tomadores de riesgo. El proceso, que no ha terminado, es de cambiar el relacionamiento de las empresas con el Estado: de uno de cero riesgo a uno en el que cada parte asume el riesgo de lo que sabe. El proceso de reconversión ha sido bien complicado.
Ahora parece estar más o menos destrancado y nos permite ver una perspectiva auspiciosa. En infraestructura educativa hubo tres ofertas en el primero y se venden pliegos en el segundo, y por primera vez empieza a haber interesados más allá del Uruguay; esto es bueno porque permite que haya inversores de otras características.
—¿Ve realmente un quiebre para las PPP hacia adelante?
—Sí. Primero, porque casi todas las PPP previstas en este período se encuentran en la cancha o están cerca de estarlo, con sus definiciones. Además, el fondo CAF está funcionando adecuadamente. Y los pliegos recogen ahora las experiencias de los casos anteriores. Todo indica que recorrimos la curva de aprendizaje, como otros.
Ahora, las PPP no sirven para hacer cualquier cosa; no solo hay que demostrar que dan el valor por dinero, sino que cuando el país las hace termina mejor que antes.
—A la luz de lo aprendido, ¿son necesarios ajustes a las normas para las PPP?
—La ley ha sido lo suficientemente amplia y precisa para no requerir cambios. Incluso, la reglamentación establece plazos máximos que nunca se han utilizado en este período de gobierno. No son esos plazos los que operan como limitaciones.
Por otro lado, con esto hay que ser muy cuidadosos: son proyectos que involucran mucho dinero así como largos plazos de ejecución y recuperación de la inversión. Por lo tanto, lo que hay que preservar son los procesos. Si uno analiza rápido estas cosas, corre riesgo de equivocarse; Uruguay ha venido trabajando bien y los de afuera quedan asombrados.
—Eso choca con la visión interna, a veces crítica…
—¿Y qué le voy a hacer? ¡Estaremos comunicando mal! Acá el asunto es qué le pide cada uno al instrumento.
—¿Hubo expectativas excesivas?
—Algunos tuvieron expectativas excesivas. El instrumento requiere de estudio, de plazos, distintos de los de una licitación pública y diferentes a los que muchas oficinas estaban acostumbradas.
—El ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, ha sido uno de los más críticos. ¿Por qué hay una doble lectura dentro del gobierno?
—En el evento del jueves quedó claro que las PPP están dando lo que pueden dar. A veces esto no coincide con los anhelos temporales… los períodos de gobierno, las necesidades, los exigen y les ponen angustias a los jerarcas. Pero más rápido no solo no es posible, sino que con las PPP estamos comprando cosas para 20 o más años; no estamos comprando un lápiz. Son contratos y reglas de juego para 20 y pico de años por US$ 400 o US$ 500 millones. Hemos achicado todo lo posible los plazos.
—Esos argumentos y las exposiciones en el evento del jueves, ¿hicieron cambiar de opinión a Rossi?
—No creo que Rossi vaya a cambiar de opinión. Me quedo con que la gran mayoría de los proyectos que su ministerio definió están razonablemente en marcha, disponibles y llegarán a buen puerto.
—Él ha planteado la idea de generar una “agencia PPP” que monitoree todo el proceso. ¿En eso también hay divergencias en el gobierno?
—No es esa la experiencia internacional, de una agencia que sepa de hospitales, cárceles, centros educativos.
—¿Cómo evalúa las resistencias en los órdenes estudiantil y de egresados de la Universidad de la República a una PPP para el Hospital de Clínicas?
—En algunos sectores de la población por lo menos, las PPP no tienen buen marketing.
Aceptar que ahora, en lugar de comprar un bien compro un servicio, es un cambio sustantivo. En el caso del Clínicas de lo que se trata es de tener el mejor servicio para la población. ¿Cuál es la diferencia entre un puré de zapallo para un enfermo hecho por un empleado público o el hecho por un contratista? Lo importante es si llega caliente y en el momento adecuado; la ley de PPP establece muchas garantías en ese sentido. Y, como en la cárcel o en los centros educativos, lo esencial y estratégico se mantiene en manos del Estado, no en las del privado. Esto no ha sido comprendido en general; las PPP son un proceso no de privatización sino de obtención del mejor valor por el dinero.
No puedo entender razones ideológicas; puedo entender que uno quiera ser dueño de los recursos naturales, de la conducción de los procesos educativos y que el Estado reserve el Poder Judicial para sí. No creo que sea estratégica la identidad empresarial de quién debe tener un hospital limpio y funcionando todos los días.
—¿Una PPP es el mejor instrumento para un tren que saque la producción de la eventual segunda planta de UPM?
—Nuestra oficina de PPP no tiene hasta ahora ninguna iniciativa planteada respecto al ferrocarril, aunque conocemos lo que se ha informado públicamente. Parece bien adecuado que una inversión ferroviaria de las características que se plantea sea realizada por el mecanismo de PPP. Tanto el Ministerio de Economía como nosotros estamos preparados para habilitar que un proceso de estas características se pueda realizar en los menores tiempos posibles.
