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La seguridad social uruguaya cubre a un universo amplio de personas —habiendo hecho aportes o no—, aunque subsisten “problemas parciales” de cobertura. Para incrementar la eficiencia de las prestaciones, aumentar la equidad de acceso a ellas —teniendo en cuenta los cambios en el mundo laboral o el trabajo no remunerado— y “quitar opacidad” al destino de los recursos de Rentas Generales afectados al sistema y a los programas sociales, el especialista Gustavo Viñales propone crear un seguro económico universal en la vejez (SEUV).
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La iniciativa fue presentada a la Comisión de Expertos de la Seguridad Social, creada para diagnosticar y presentar propuestas al Poder Ejecutivo para una futura reforma del sistema. El estudio de base, realizado en el marco de las actividades del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas, plantea que un abordaje de este tipo “contribuiría a clarificar el debate acerca de la equidad del sistema de prestaciones, en la medida en que se definiría una garantía universal de ingresos para todos los ciudadanos durante la vejez, con independencia de las contribuciones al sistema de seguridad social realizadas a lo largo de su ciclo de vida”.
El investigador del Cinve, con un máster en Administración Tributaria y Hacienda Pública, aclara que el SEUV se distingue del concepto clásico de renta básica universal, actualmente presente en múltiples debates a escala internacional y que, según él, suele plantearse como “respuesta ante marcos débiles de políticas activas y a fallas en el accionar del Estado en lo que refiere a la implementación de sistemas adecuados de verificación y control del acceso a los beneficios. En este caso, el tipo de diseño propuesto surge de la necesidad de compatibilizar diversos mecanismos que tienen la capacidad de mejorar la equidad en la distribución del ingreso, teniendo en cuenta de manera simultánea, los tributos como origen del financiamiento y el conjunto de prestaciones definidas en la asignación del gasto público social”.
Como contexto, Viñales señala que en el mundo se intensificó la discusión acerca de financiar con impuestos —y no con contribuciones especiales de seguridad social— determinadas prestaciones universales no contributivas (pensiones por edad avanzada, discapacidad, etc.). Agrega a su vez que el origen de este tipo de propuestas, como “modelo de ciudadanía básica universal propio de los países socialdemócratas y algunos países liberales con tradición laborista, estuvo vinculado a las ideas tradicionales de creación de una renta básica universal; adicionalmente, en algunos casos, también se las relaciona con el concepto de “renta negativa” (prestaciones a cobrar por parte de aquellos que no alcanzan un ingreso mínimo o vital).
En opinión del experto —que integró el equipo de asesores del frenteamplista Daniel Martínez en la última campaña electoral—, los fundamentos de una prestación del tipo renta básica en la vejez de amplia cobertura en Uruguay deberían apartarse de los planteamientos clásicos. Eso, dice, teniendo en cuenta los “elevados niveles de cobertura pasiva y de formalidad que existen en la actualidad en el mercado de trabajo uruguayo”; el hecho de que el sistema de seguridad social “presenta rasgos específicos que vuelven más relevantes” atender los “problemas de equidad distributiva”; así como la “necesidad de unificar regímenes parciales de prestaciones no contributivas que, de hecho, se financian con recursos de rentas generales”.
También ve la eventual introducción de un seguro económico universal en la vejez como una oportunidad para “atender inequidades tributarias” derivadas de la inexistencia de un esquema de liquidación integrada del impuesto a la renta personal.
Viñales invoca el libro Desigualdad, de Anthony Atkinson, para sumar fundamentos y explicar su planteo: “Los lectores están familiarizados con la seguridad social y con la asistencia social, pero la idea de un ingreso básico requiere alguna explicación. El ingreso básico es un pago que se hace a todos los ciudadanos, independientemente de su estatus en el mercado de trabajo, financiado por la tributación general. Semejante idea puede sonar extravagante, pero de hecho está relacionada cercanamente con la exención personal en el impuesto al ingreso. Bajo la mayoría de los regímenes de impuesto al ingreso personal no se paga ningún impuesto hasta que el ingreso alcanza un cierto umbral”. Y, asociado con eso, señala que actualmente en Uruguay todos los contribuyentes del IRPF y del IASS no pagan una alícuota del impuesto por el mínimo no imponible (por ejemplo, el 10% correspondiente al primer tramo de ingreso). “Esto sería equivalente a pagarlo (si correspondiera) y percibir una transferencia directa por igual importe que anule el impuesto pagado. El punto es que, quien no tiene ingresos, hoy no recibe la transferencia directa, denominada renta negativa”.
Sobre esa concepción se basa la idea de crear el SEUV financiado desde el sistema tributario (con impuestos recaudados por la Dirección General Impositiva) y no por contribuciones hechas al Banco de Previsión Social (BPS).
Como “propuesta primaria” Viñales plantea que ese ingreso podría establecerse a partir de cierta edad a determinar entre la edad promedio de retiro de la actividad general (63 años) y los 70 fijados para la actual pensión a la vejez. De manera arbitraria, él sugiere los 68 años como referencia a partir de la cual toda persona (siempre que sus ingresos, de cualquier naturaleza, no lleguen al monto definido para esa prestación) debería percibir el SEUV. Y acota que, dado que ya existen “numerosos sistemas de prestaciones parciales y casos de pluripasividad”, el potencial universo de beneficiarios sería un porcentaje “relativamente menor” de todos aquellos de 68 años y más.
Costo.
En 2019 había en Uruguay 411.059 mayores de esa edad sugerida como umbral de 68 años, de los cuales 34.200 no recibían ninguna prestación ni estaban ocupados, según datos del Instituto Nacional de Estadística.
Viñales propone fijar el SEUV en la mitad del mínimo no gravado con el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS), lo que para el 2020 hubiera sido un monto de $ 18.076. En ese caso, el costo bruto total considerando a la totalidad de beneficiarios sería de US$ 2.526,6 millones (equivalentes a 4,5% del PBI y a 88% de las transferencias a la seguridad social). A su vez, el costo bruto sería de US$ 1.997 millones anuales (3,6% del Producto) si se otorgase la prestación a todos los mayores de 68 años que hoy se encuentran cubiertos por el BPS o el sistema de AFAP. Pero si solo se considera que se le entrega una partida complementaria al ingreso que reciben del BPS o una AFAP para asegurar que alcancen el umbral mínimo, el costo sería de US$ 314,2 millones o 0,6% del PBI.
El investigador del Cinve plantea que el costo incremental del SEUV podría financiarse a partir de la eliminación de exoneraciones a las contribuciones especiales a la seguridad social o a través de cambios en el diseño del IRPF, incluyendo, por ejemplo, liquidaciones unificadas para personas con ingresos en calidad de activos y pasivos.
Reconoce que hoy el sistema de seguridad social en Uruguay ya cuenta con un componente importante de prestaciones que se financian con impuestos. Pero, sostiene Viñales, en la práctica, el destino de estos recursos “no es transparente”, ya que abarcan tanto el financiamiento del componente contributivo como las prestaciones que son entregadas sin que las personas hayan tenido que aportar para su financiación.
Según datos del BPS, un tercio de las erogaciones contributivas por invalidez, vejez y sobrevivencia correspondientes a 2019 se financió con los aportes de Rentas Generales (incluyendo impuestos afectados y las transferencias directas), que complementan los ingresos genuinos por concepto de contribuciones personales y patronales al sistema. Si se agregan las erogaciones que el BPS realiza por otros conceptos “contributivos”, como el seguro por enfermedad, el seguro de desempleo y otros gastos, la asistencia trepa hasta alcanzar el 46% del total de las erogaciones. Se trata de un monto del orden del 5,5% del PBI, una magnitud superior al 4,5% del PBI estimado para el “escenario de base” en que se implementara una prestación universal mensual en la vejez de $ 18.076.
El aporte de Rentas Generales, como proporción de las erogaciones, es aún superior en el caso de los servicios de retiros militares y policiales, subraya.
Viñales entiende que, al analizar el diseño del SEUV, se requiere evaluar en profundidad su compatibilidad con el actual sistema de prestaciones múltiples (contributivas y no contributivas), de modo que se tengan “debidamente alineados los incentivos comportamentales que procuren evitar la informalidad y la interrupción temprana del ciclo laboral activo”.
