“(…) El Estado es un ser esquizofrénico: hay una agencia (la ANII) que te da plata, hay un Ministerio de Industria (MIEM) que te promueve, y el resto del Estado va en contra tuyo. Es verdad que te empujan, pero lo hacen contra una pared”, opinó un empresario entrevistado en el marco de una investigación realizada para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el desempeño de tres organismos que implementan políticas de desarrollo productivo en Uruguay.
El estudio refrenda, al menos en parte, la visión algo escéptica transmitida por ese empresario. Sus autores concluyeron que existe en esa materia una “construcción incompleta”, donde la Dirección de Recursos Naturales Renovables (Renare) aparece como el caso más “virtuoso” pero, del otro lado está, los Consejos Sectoriales, que si bien nacieron con “fuerte respaldo político” del MIEM, su acción “no se ha traducido en sólidas capacidades políticas”.
Los casos de análisis elegidos —la ANII (Agencia Nacional de Investigación e Innovación), el Renare, y los Consejos Sectoriales Automotriz y de Biotecnología— permiten comparar el proceso de “construcción de capacidades estatales” en tres organizaciones que se diferencian por sus características organizacionales e institucionales, así como políticas. El concepto de capacidades estatales alude a la habilidad para tomar decisiones de política adecuadas y llevarlas adelante.
“Históricamente, el Estado uruguayo se ha caracterizado por una fuerte compartimentación de su estructura, que dio como resultado el desarrollo de grandes ministerios que se consolidaron como las autoridades competentes en cada sector de política, dejando muy poco espacio para la coordinación horizontal entre ellos. A esta tendencia, que no es excepcional ni en la región ni en el resto del mundo, en los últimos años se le han agregado diferentes reformas —apoyadas en los lineamientos de la nueva gestión pública— tendientes a fragmentar aún más las organizaciones existentes, a partir de procesos como el denominado de ‘agencificación’, que pone en cuestión las jerarquías tradicionales, pero no terminan de desmontarlas. Por otra parte, el escenario se está volviendo aún más complejo en la medida en que el sector público comenzó a recurrir cada vez más a diferentes tipos de asociaciones con actores privados y sociales”, contextualiza el estudio. “Esta nueva configuración ha traído varios problemas para el Estado, sobre todo vinculados a las dificultades para organizar y orientar las políticas públicas en clave sistémica”, frente a lo cual la respuesta ha sido “consolidar cada vez más ámbitos de coordinación y/o articulación”, además de “instancias menos formalizadas”, señalan los autores.
Añaden que en el período de análisis (2005-2015) Uruguay vivió una “bonanza” económica durante la cual se produjo un “retorno” del Estado a las políticas de desarrollo productivo mediante una combinación de instrumentos tradicionales (exenciones impositivas, sistemas de importación) y otros novedosos para el país (programas de apoyo a conglomerados o clusters, estrategias sectoriales). “Vale aclarar que no hay evidencia que muestre que el proceso de crecimiento haya sido resultado de las nuevas políticas o de factores externos de demanda”, acotan.
Sostienen que a fin de lograr una “alineación, requisito necesario para las políticas” se precisa “una combinación de capacidades políticas y administrativas que será específica en cada caso, pero que, como mínimo, deberá integrar la capacidad política para que la iniciativa cuente con la credibilidad necesaria, el respaldo de algún tipo de coalición y que no esté sujeta a intereses particulares. En los casos analizados se observa que este mínimo de capacidad política se cumple, a excepción del caso del Consejo Sectorial Automotriz. En el mismo, la falta de acuerdos no ha permitido la formación de una coalición por encima de los intereses corporativos, por lo que no se han alcanzado los resultados esperados”.
En otra dimensión, señalan que “todos los casos analizados muestran un mínimo de capacidad administrativa para definir y conducir una agenda. No obstante, una vez más, en el caso del Consejo Sectorial Automotriz se aprecia que esa capacidad está limitada, y no se logra definir una nueva agenda de creación y destrucción de normas”.
En el Renare —que tiene entre sus cometidos controlar los planes de uso de los suelos agrícolas— se comprueba que la “organización pública tradicional logra mejor credibilidad y respaldo, así como también mayor autonomía técnica con respecto a intereses particulares, cuando crea un sistema de gobernanza de la política donde participan agentes privados y otros agentes públicos”.
“Poca credibilidad”.
Sobre los Consejos Sectoriales, los investigadores —Carlos Bianchi, Lucía Pittaluga y Guillermo Fuentes— dicen que su implementación “no fue sencilla, sobre todo debido a la falta de claridad de sus objetivos”. Y cita a un entrevistado, para quien “hubo poca credibilidad”, en especial del sector privado, “de que esto iba a tener algún efecto”.
Son una docena los Consejos Sectoriales que funcionan (Naval, Electrónica, Plástico, Farmacéutica, Software, Nanotecnología, Madera, Química, etc.), todos integrados por representantes del gobierno, trabajadores y empresarios. En algunos también participan actores académicos.
La “trayectoria” de cada consejo “incide mucho en la definición del mismo, porque no hay una norma” que institucionalice y regule su funcionamiento, describen los autores. Señalan que existe un proyecto de decreto con este objetivo que aún no ha sido promulgado.
Según los investigadores, hasta el cambio de gobierno de 2015 los consejos sectoriales “gozaron de un respaldo político, ministerial y partidario nada desdeñable en comparación con otras políticas productivas. Aún no es posible determinar si ese respaldo continuará teniendo la misma fuerza, pero es probable que al menos algunos de esos Consejos sigan siendo espacios de política relevantes en la estrategia del gobierno. Eso permite continuar con los planes ya definidos y superar la incertidumbre inicial sobre la validez de dichos espacios”. Sin embargo —afirman—, estos órganos deliberativos sectoriales “enfrentan problemas políticos que ponen en cuestión el alcance del mencionado respaldo, que se mantiene en la retórica del nuevo gobierno”.
En el caso del Consejo Sectorial de Biotecnología “existieron fuertes problemas de coordinación público-pública que dificultaron alcanzar algunos de los principales objetivos del plan sectorial”, como el registro de productos biotecnológicos, se señala en el estudio.
El Consejo Sectorial Automotriz “también enfrentó problemas de coordinación público-pública, pero no debido al desinterés de un ministerio con capacidad de bloquear la agenda del consejo (de hecho, el MIEM tiene prácticamente el monopolio de la representación estatal), sino por la contraposición de las posturas con respecto a la necesidad de eliminar formas de subsidios a la industria”. Así fue que emergieron “acciones de lobby para obtener beneficios especiales”, acotan.
En estos Consejos, por su propia integración y lógica de funcionamiento, “la agenda puede quedar cooptada por demandas puntuales e inmediatas” y “dejar el aparato administrativo del Estado reducido a facilitar condiciones competitivas individuales o sectoriales, sin lograr incorporar elementos estratégicos”.
En función de ambos Consejos analizados, los autores sostienen que “es más viable promover este tipo de espacios de participación público-privada en sectores relativamente nuevos, y con actores proactivos que busquen potenciar el funcionamiento sectorial, como ocurre en biotecnología. Por el contrario, en contextos signados por relaciones basadas en la protección y la extracción de rentas, las posibilidades del Estado de imponer un cambio estratégico son escasas, como lo ilustra el caso de la industria automotriz”. Se requiere, en cualquier caso, “un claro y potente liderazgo político para que espacios de este tipo logren traducir sus decisiones en acciones concretas de política pública”, agregan.
Acerca de la ANII, que es responsable de ejecutar el 13% del gasto público en actividades de ciencia y tecnología, los investigadores observan que a “diferencia del esfuerzo sostenido de construir capacidades administrativas, el esfuerzo para construir capacidades políticas ha sido discontinuo”.
Además, señalan entre otras cosas que pese a la variedad de instrumentos para promover la innovación, desde esa agencia “no se ha logrado que el número de proyectos financiados crezca progresivamente”.
