Las compras del Estado uruguayo representaron el 10% del Producto Bruto Interno (PBI), siendo las empresas públicas las principales compradoras, menciona el trabajo en función de estimaciones realizadas en 2007.
Indica que esas adquisiciones estatales tienen un peso relativo importante en la economía uruguaya, no solo por el tamaño de la economía sino por la amplia variedad de actividades que se desarrollan en el sector público.
Entre las instituciones públicas que realizan compras “más relevantes” en cuanto a volúmenes adquiridos de alimentos producidos por la agricultura familiar, figuran el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) que comprende el Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea, y el Ministerio del Interior (MI) que comprende principalmente las cárceles (con 10.000 presos) y otras unidades ejecutoras (Hospital Policial, Cuarteles de Bomberos, oficinas centrales, Escuela Nacional de Policía y Guardia Republicana). En ese grupo también se encuentran la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) que abastece a sus 37 hospitales ubicados en las principales ciudades del país; la Administración Nacional de Educación Pública a través del Programa de Alimentación Escolar (PAE), que alimenta a alrededor de 255.000 niños en educación primaria; el Instituto Nacional de Alimentación (INDA), que opera bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y que abastece entre comedores del interior y refugios en Montevideo a alrededor de 10.500 personas, al tiempo que financia la alimentación de 49.000 niños entre 0 y 3 años cubiertos por el plan de Centros de Atención de la Infancia y la Familia(Caif).
Otras instituciones estatales que realizan compras de menores volúmenes de alimentos son el Ministerio de Turismo y Deportes, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), el Instituto de la Niñez y Adolescencia del Uruguay (INAU), la Universidad de la República (comedores y Hospital de Clínicas) y las Intendencias municipales.
El mecanismo empleado para abastecerse de alimentos son las licitaciones públicas y abreviadas, y otras alternativas utilizadas son la compra directa común y la compra directa por excepción, que es el mecanismo que permite la compra directa en ferias o a productores individuales.
Las oficinas de Estado directamente relacionadas con la operativa y procedimientos de las compras públicas son la Agencia de Contrataciones y Compras del Estado (ACCE) y la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), quienes tienen roles complementarios y participan en alguno de los procedimientos utilizados para ejecutar cada compra, señala.
Calcula que en el caso de las frutas y verduras las compras de organismos públicos significaron 3,77% del consumo en 2014, mientras que en el caso de las carnes representó 1,8% del consumo anual.
Algunos problemas
La Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) considera que “el principal cuello de botella” para implementar el sistema de compras públicas se encuentra en la “falta de organizaciones con posibilidad de cumplir con las exigencias” que establece la reglamentación de la ley 19.292 para ser proveedor del Estado.
Esa gremial advirtió en el informe que será “más difícil priorizar a la población más vulnerable”, en la medida en que ese renglón de productores es el que presenta “mayores dificultades a la hora de cumplir las exigencias” de ese marco legal.
Eso ocurrirá particularmente si los productores familiares perciben que los requisitos para la habilitación de organizaciones para vender al Estado son más una “complicación” que una oportunidad “difícilmente participen” en las licitaciones, según el trabajo. Indica que “más cuando en la práctica es inviable que el productor declare qué y cuánto va a producir”.
Otra limitante es la “lógica competitiva e individualista que hay entre los productores familiares” de ciertos rubros, lo que “dificulta la planificación conjunta de la producción y la comercialización”, a lo que se suman “experiencias pasadas negativas donde los productores no cumplían con los compromisos productivos asumidos”, menciona.
Señala que la forma de pago diferido que tiene el Estado, que “pone en jaque los ingresos diarios de muchos productores familiares que viven al día”, puede atentar contra el objetivo de dar participación a esos agricultores.
Ante esa situación plantea como una “necesidad estratégica contar con fondos rotatorios que permitan acompasar los ingresos con la venta”.
Un aspecto generalmente cuestionado por los productores es el eslabón de intermediación. El rol y las prácticas de los comisionistas, principalmente en el sector hortifrutícola, es otro de los problemas advertidos en el informe. “El comisionista no solo levanta la producción en la puerta de los establecimientos, también puede financiar la producción u otros gastos de la familia productora, con lo que va construyendo fidelidad entre los agricultores”, señala.
Explica que otra “práctica habitual” es que esos intermediarios tienen “capacidad de pagar un sobreprecio temporalmente en caso de tener otros competidores (cooperativas, el propio Estado, otros comisionistas), hasta que la competencia se retira y se quedan con los productores”.
La CNFR considera clave tener en cuenta el rol que estos pueden llegar a cumplir boicoteando experiencias de venta por fuera de su canal, como las ventas al Estado, según el informe.
Indica que pese a identificar estas dificultades, los técnicos de esa gremial de productores señalaron que “la venta al Estado no es imposible, pero debe tenerse en cuenta la debilidad y la dependencia con el propio Estado de muchas de las organizaciones de productores familiares”.
La participación de los productores familiares agroecológicos en las compras públicas y la “falta de políticas públicas que promuevan estas formas productivas” es un tema abordado en la consultoría.
Sostiene que la Red de Agroecología aseguró que en los últimos años “hubo algunos retrocesos”, como fue “la apertura del registro de certificadoras” y “el cierre de la línea de investigación del INIA en producción orgánica”.
Algunos problemas para la implementación de la nueva ley de compras públicas están vinculados a las limitaciones en la logística y la distribución, el acceso a plantas de faena habilitadas para la producción familiar, y las dificultades para obtener un volumen productivo que satisfaga toda la demanda del Estado, detalla.
Pescadores
Durante la consultoría se identificaron varios problemas en la pesca artesanal para la participación en el sistema de compras públicas, como la crisis estructural del sector pesquero por la sobreexplotación de los recursos y a los efectos nocivos de la búsqueda de hidrocarburos en la plataforma marina.
Eso derivó en la reducción de las capturas de los pescadores artesanales y en consecuencia, provocó una disminución “significativa” de sus ingresos. Además ,“la mitad del consumo nacional de pescado tiene origen importado, cuando hay capacidad productiva local de abastecer toda la demanda interna”, advierte.
Otro problema detectado en el informe es el “rol del intermediario” en la cadena de producción, el que “paga precios muy bajos a los pescadores al tiempo que los fideliza, a través del financiamiento del combustible y las artes de pesca”.
Ante esa situación las organizaciones de trabajadores del sector plantean que es “necesario generar mecanismos para establecer mejores precios por ejemplo a través de un ente testigo de la pesca”.
Hubo “intentos fracasados de cooperativizarlos”, que han “reforzado prácticas individualistas que debilitan su poder de negociación y fortalecen el rol de los intermediarios”.
En el trabajo se identificaron “dificultades burocráticas” que resultan de las exigenciasde la Dirección de Recursos Acuáticos y la Dirección de Medio Ambiente para la captura y procesamiento del pescado, que requieren “importantes niveles de inversión que muchas veces les vuelven muy difícil obtener rápidamente las habilitaciones”.
Éxitos y fracasos
De las experiencias consideradas “exitosas”, el informe destaca la existencia algunos elementos en común, como una “clara decisión política” del organismo comprador estatal de canalizar parte de su demanda a través de una o varias organizaciones de productores o trabajadores, excluyendo así a otros competidores privados.
Un “fuerte liderazgo técnico” en la organización de productores o trabajadores que ayuda a reducir y/o eliminar posibles trabas, y que además apoya la toma de decisiones de la organización en el sentido de concretar la venta a pesar de los problemas, considera.
Otro aspecto valorado en el trabajo es que la organización cuenta con un “grado mínimo de consolidación” que “da garantías” a la institución pública involucrada, y que es “capaz de cumplir” con los volúmenes, calidades, continuidad y la logística requerida.
En la mayoría de los casos las organizaciones de productores tenían actividad comercial previa a la experiencia de venta al Estado, y contaban con recursos humanos preparados para tareas requeridas, como negociación, venta, coordinación logística y administración, menciona.
Entre los factores que limitaron el éxito de las experiencias de productores figuran organizaciones de productores involucradas que eran muy débiles y no tenían liderazgos técnicos con capacidad ejecutora y respaldo por parte de los productores, ni infraestructura logística de depósitos, envases y fletes, según el informe.
Explica además que “la oferta de productos era limitada unos pocos, por un corto período de tiempo (o no aseguraban poder cumplir todo el año) y no tenían claras las exigencias de calidad”.
“El volumen de entrega (demasiado pequeño) y la falta de una logística propia lo hacían muy costoso y en definitiva poco atractivo el negocio para los productores”, añade.
Destaca que en “la mayoría de las instituciones públicas es más sencillo y fácil comprar todo a uno o a pocos proveedores, ya que eso le significa rendiciones de gastos más fáciles, posibilidades de adquirir productos que no estaban previstos”.
“Los precios solicitados o pretendidos por los productores eran más altos que los que podían pagar las instituciones públicas”, señala.
Recomienda
Para la implementación del sistema de compras estatales para la agricultura familiar, la consultoría recomienda que el gobierno clarifique algunos artículos de la ley en cuestión, especificando los productos alimenticios artesanales y las certificaciones, entre otros puntos. Plantea además la necesidad de informar sobre los procedimientos a seguir por el Estado para concretar los próximos llamados para las adquisiciones.
El Mides debe jugar un papel central en el apoyo de las organizaciones de productores para sortear algunos problemas de baja escala y de formalización, considera.
Plantea que esa Secretaría de Estado también debería actuar para evitar que algunos proveedores presionen con la estrategia de vender “todo o nada” a los organismos públicos. Simplificar y uniformizar los controles de Bromatología, entre otros trámites burocráticos, sugiere.
Respecto a algunos planteos de las organizaciones de productores el informe indica que la “priorización de población joven” tiene que ver con su “mayor potencial” para adaptarse a “nuevas situaciones”, como venderle al Estado, y que el trabajo con un “número reducido” permite “focalizar” el impacto de la política en los productores “más vulnerables”.
La capacidad logística de las organizaciones de productores familiares es “extremadamente débil”, advierte.
Sostiene que para los productores una posibilidad es que “el costo de tener un equipo técnico permanente debería ser cubierto por el propio sistema de compras públicas”. Eso favorecería el cumplimiento de las exigencias de la reglamentación de la ley de compras públicas, como la declaración jurada que tienen que realizar los productores sobre su capacidad productiva anual y el registro de productor familiar.
Esas “exigencias implican una logística y un costo de funcionamiento que coloca a los productores familiares en desventaja”, plantea. Señala que si bien la ley prevé que el precio que reciban los productores familiares puede ser hasta un 40% mayor a los precios del Observatorio Granjero del Mercado Modelo, esa diferencia puede perderse dados los costos operativos que implica participar en el sistema de compras públicas.
Recomienda por eso “simplificar el registro y la habilitación para participar en las compras públicas” e “implementar fondos rotatorios, gestionados por las sociedades de fomento rural, que permitan que los productores cobren la mayor parte de su producción al momento de entregarla”.
Para la planificación de la oferta productiva considera que el Estado debe planificar su demanda, lo que permitiría a las organizaciones de productores “complementarse y no competir entre sí”.
También analiza que la ley en vigencia “no considera sobreprecios” para este tipo de producción, algo que los productores entienden sería importante para incentivar la transformación del modelo productivo. Mencionan el caso de Brasil, donde las compras públicas prevén incentivos monetarios para la producción agroecológica con el pago de un sobreprecio de 30%. En la reserva de mercado para los productores familiares, plantea a modo de incentivo que una parte se destine a los productores familiares agroecológicos.
Agro
2016-05-05T00:00:00
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