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Uruguay ha hecho “importantes progresos” en su manejo presupuestal desde el 2015, particularmente en lo relacionado con la sostenibilidad fiscal. Ahora está buscando mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público”. Se trata de un camino que, en varios aspectos, todavía tiene mucho para andar, según una evaluación publicada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
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El documento, de más de 100 páginas, es un pormenorizado diagnóstico del proceso presupuestal que incluye varias recomendaciones, algunas acompañadas de casos a imitar entre países de esa organización. Entre otras cosas, la OCDE sugiere elaborar el plan de gastos en función de proyecciones “realistas” y adoptar “reglas estrictas para la disciplina presupuestal” que garanticen que no se sobrepasen los topes.
Al comienzo también pone en contexto la evolución macroeconómica de Uruguay en los años recientes —aunque “ha logrado un crecimiento más resiliente, esto no significa que sea inmune a las dificultades regionales”— y plantea varios “desafíos”. Primero, “uno que podría ser un riesgo o una oportunidad, dependiendo de cómo sea encarado, es la calidad del acceso a los mercados (internacionales). De eso depende que el país continúe e intensifique su diversificación productiva”. Otro “importante” es el significativo peso de las transferencias a la seguridad social (equivalentes a 10,6% del Producto Bruto Interno-PBI, frente a 7,5% entre los países de la OCDE); teniendo en cuenta el incremento de la esperanza de vida, Uruguay deberá “ajustar los parámetros del sistema”, señala. Un tercer desafío refiere a la infraestructura física y la necesidad de mejorarla para elevar la competitividad de la economía.
Presupuesto
Uruguay establece su presupuesto para períodos quinquenales y hace revisiones anuales mediante leyes de Rendición de Cuentas de cada ejercicio.
El documento señala que los objetivos fiscales que fija el gobierno están relacionados con una meta de deuda neta implícita. “Esta no es una regla referida al aumento del gasto”, aclara.
El objetivo actual es estabilizar la relación entre el endeudamiento y el PBI, por ejemplo. Esto ha sido conseguido entre 2005-2010, y 2010-2015. Sin embargo, ese ratio se incrementó en años recientes, desde 33% en 2014 a 41% en setiembre del 2017, afirma la OCDE. “Hay algunas guías para orientar y monitorear los objetivos fiscales y de deuda, aunque son solo indicativas”.
Si bien Uruguay ha hecho “progresos”, el presupuesto se determina según el espacio fiscal disponible y no con un sistema conocido como de “arriba hacia abajo”, en el cual el Ejecutivo primero determina los objetivos agregados (en gastos e ingresos), fijando propósitos de medio plazo en función de las condiciones económicas prevalecientes. Por el contrario, el esquema de “abajo hacia arriba” es “reactivo”, y el gasto total es determinado como una suma residual de apropiaciones individuales.
Recomendaciones
El documento sugiere la adopción de varios cambios en torno al diseño y manejo del presupuesto.
Estimaciones
Las proyecciones para el gasto deberían estar basadas en “información y supuestos realistas sobre las consecuencias y los costos de las políticas actuales (…)”, subraya el documento. Y tendrían que ser actualizadas “regularmente”; Suecia lo hace cuatro veces al año y Dinamarca tres, pone como ejemplo.
Cronograma
Recomienda desarrollar un cronograma detallado para el proceso de elaboración presupuestal. En ese sentido, la OCDE plantea crear momentos específicos en el calendario para habilitar el diálogo entre las autoridades y las instituciones vinculadas con el gasto. Y menciona a Suecia como un buen modelo.
“Finanzas modernas”
Uruguay debería ir hacia un sistema completo de presupuestación “de arriba hacia abajo” y a un modelo de finanzas modernas. Esto implica “profundas reformas” que, como primer paso, deberían iniciarse con un fortalecimiento de las funciones financieras en la línea ministerial, de modo de transferir gradualmente más responsabilidades en la preparación presupuestal y la ejecución del proceso.
Diálogo
También recomienda abrir la cancha e involucrar a más actores en una discusión que hoy tiene al Ministerio de Economía y a la Oficina de Planeamiento como referentes. “La disciplina fiscal logra mayor fuerza si actores relevantes están involucrados en la definición de los objetivos fiscales y los topes de gasto”, alega. En ese sentido, Uruguay podría considerar un escenario de diálogo prepresupuestal, incluyendo al Parlamento y los responsables de los organismos del artículo 220 de la Constitución (Universidad de la República, ANEP, ASSE, órganos de control, etc.), “informando y creando una cultura de disciplina fiscal”. Menciona como ejemplo el Dialogo Económico Nacional instalado en 2015 por Irlanda; si bien esa experiencia pone énfasis en la participación de la sociedad civil, puede ser interesante para Uruguay.
Programas
La asignación de recursos por programas es “todavía un ejercicio formal con muy pequeño impacto real en la discusión y la asignación presupuestal. Es considerado como un instrumento para clasificar gastos, pero no la base para la discusión presupuestal”, afirma la OCDE. Y marca como la excepción el Sistema Integrado de Cuidados, que opera bajo una única cabeza. En esa línea, sugiere que los programas estén bajo la órbita de un ministerio específico; hoy hay 34 incisos y 83 programas divididos en 18 áreas programáticas.
Resultados
“Actualmente, Uruguay carece de objetivos claros, de alto nivel, relacionados con prioridades gubernamentales claramente definidas”, asegura la OCDE. Y en ese sentido, observa que la medición de resultados es todavía un “ejercicio nuevo en Uruguay” — aplicado desde el 2010— que “requiere un cambio cultural que lleva tiempo. El camino para recoger los beneficios de este proceso es todavía largo”.
Transparencia
Si bien la información presupuestal tiene fácil acceso, su presentación es todavía “no amigable” para la gente.
Además de corregir eso, sugiere presentar toda la información relacionada con el presupuesto en una web sobre el tema. Y pone a Australia como ejemplo.
