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Con casi cada compra, los consumidores o las empresas están pagando en la factura el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que en su tasa general o básica es de 22%. Las excepciones son un conjunto de bienes y servicios gravados a una alícuota reducida, ya sea con la tasa “mínima” (10%) o al 0%. En 2022, este tributo —el principal para la caja del Estado uruguayo— recaudó el equivalente a 9,4% del Producto Bruto Interno (PBI), un porcentaje que tuvo un aumento casi constante en los últimos años, según cifras de la Dirección General Impositiva (DGI).
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En consonancia con esa tendencia, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) constató que en Uruguay hubo un “fuerte decrecimiento de la evasión” de IVA, destacándolo como un caso excepcional en la región.
Esa “nota técnica” publicada recientemente por el organismo señala que, en América Latina y el Caribe, las pérdidas de recaudación en el IVA por exoneraciones o tasas reducidas (que implican para el fisco lo que se denomina “gasto tributario”) y por evasión son, en promedio, “elevadas”, de 2,1% y 2,3% del PBI en 2019, respectivamente, “aunque muy heterogéneas entre países”. Esas cifras fueron relativamente constantes en la última década.
Los autores —Alejandro Rasteletti y Estefanía Saravia—, al analizar los factores que se correlacionan con los niveles de gastos tributarios totales, hallaron que estos tienden a ser mayores cuanto más elevada es la tasa general del IVA de cada economía, en contextos con mayores niveles de pobreza y desigualdad, y en países donde la educación, las industrias extractivas y el comercio representan un mayor porcentaje del PBI. A su vez, los análisis de correlación con la evasión arrojaron que la pérdida de recaudación respecto del potencial tiende a ser superior cuando más alta es la carga de pago de impuestos para el sector privado.
Los investigadores aseguran que su trabajo es el primero que utiliza una metodología común para 16 países de América Latina y el Caribe a los efectos de comparar y analizar ciertos determinantes que se correlacionan con los niveles de gastos tributarios y de evasión estimados. Señalan que, en el promedio de las economías estudiadas, en 2019 el IVA recaudó el equivalente a 6,1% del PBI y representó cerca de 28,3% de los ingresos tributarios totales. “Pese a su peso en la financiación de los países, la recaudación de este impuesto está lejos de alcanzar sus niveles potenciales. Una de las razones es que los países en desarrollo suelen tener tarifas generales o básicas de IVA menores que las de los desarrollados” (14,7% frente al 19%); en Uruguay es de 22%, la mayor de todos los países de América Latina y el Caribe considerados en la nota técnica del BID.
Sin embargo, observan que la diferencia en los niveles de recaudación no se debe solo a las tasas del impuesto menores a las cobradas en las economías desarrolladas. Comparando la recaudación del impuesto efectiva con la potencial, hallaron que la eficiencia promedio en la recaudación del IVA fue del 52,9% en los países avanzados, frente al 46,1% en aquellos en desarrollo.
Los autores afirman que una “fuente importante” de pérdidas en la recaudación del IVA en la región se origina en la evasión. La literatura económica tradicional argumenta que existen diferentes determinantes del incumplimiento del pago que están relacionados con los beneficios pecuniarios y con la percepción del riesgo de ser detectados, lo cual, a su vez, está vinculado con la capacidad de las oficinas recaudadoras para controlar el cumplimiento tributario.
Constataron un “gran nivel de heterogeneidad” en la evasión, con El Salvador como el país con menor nivel, calculada en relación con el PBI (1,2%), si bien es de 18,9% en términos de la recaudación potencial. En esta última comparación, Uruguay está en una posición mejor: el IVA evadido en 2019 significó 17,7% de lo que podía haberse recaudado (aunque fue en torno a 2,2% del Producto).
En el otro extremo se ubica República Dominicana, con los ratios máximos de evasión tanto en relación con el Producto (4,5%) como con la recaudación potencial (36,7%).
La evolución en el tiempo de la evasión media en el IVA en estos 16 países de América Latina y el Caribe mostró una relativa estabilidad, al pasar de ser 2,25% del PBI en 2011 a 2,29% en 2019. Por su lado, la tasa de evasión —respecto de la recaudación potencial— fue en un sentido levemente ascendente, desde 26,1% a 27,6% en el mismo período. “La evolución por países muestra diferencias con incrementos importantes en Chile y Honduras, y un decrecimiento significativo en Uruguay” (que en otro pasaje también del estudio se califica como “fuerte”).
La DGI firmó a comienzos de este mes con el Ministerio de Economía —del que depende— un compromiso de gestión para 2023 que incluye entre sus metas aumentar la recaudación global en el año ($ 523.240 millones, sin considerar los pagos de las empresas públicas) y “mantener por encima del 94,14% el promedio de cumplimiento en plazo” para el IVA y de otros gravámenes.
Según el estudio publicado por el BID, en el resto de los países la evasión no varió significativamente respecto a 2011.
Solo Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y República Dominicana cuentan con información pública de recaudación del IVA con algún tipo de desagregación por actividades, lo que permite calcular niveles de evasión para algunos sectores: los más altos se verifican en alojamiento y servicios de comida, con un promedio de 1,36% del PBI sectorial.
Gasto
El estudio también exploró los factores que están correlacionados con los niveles de gastos tributarios y de evasión estimados. Halló que, en promedio en la muestra de países, un punto adicional de tasa de IVA se vincula a incrementos de renuncias fiscales equivalentes de alrededor de 0,2% del Producto. Los autores aclaran que esta correlación es en parte mecánica, ya que cualquier tratamiento preferencial que se introduzca se vuelve más costoso en contextos con mayores tasas básicas de IVA. Por otro lado, pueden operar factores de economía política: a mayores tasas del impuesto, la carga para la población se vuelve más elevada, lo que “puede presionar a los gobiernos a introducir tratamientos preferenciales para reducir las tasas de ciertos bienes y servicios”, ocasionando gastos tributarios superiores.
A su vez, según la investigación, en contextos de mayores cargas tributarias sobre la renta de las empresas existen mayores presiones para reducir las cargas de IVA que estas enfrentan.
Otras correlaciones significativas constatadas son que, a mayores niveles de pobreza y desigualdad, así como menores niveles de Producto per cápita, el gasto tributario tiende a ser superior. Esto puede estar vinculado a argumentos como que el IVA “suele considerarse un impuesto regresivo, con una alta carga sobre los hogares de menores ingresos. Esta regresividad del impuesto puede generar mayores presiones a los gobiernos a introducir gastos tributarios, particularmente en alimentos y medicamentos, en contextos donde la pobreza y desigualdad es mayor”, sostienen los autores.
