Me congratulo del alto nivel de las respuestas que ha suscitado entre sus lectores mi carta publicada en el ejemplar de fecha 27 de febrero pasado: las cartas de los Dres. Enrique Sayagués Areco y del Dr. Jaime Ruben Sapolinski, publicadas ambas el 5 del corriente mes de marzo. No intento ahora polemizar con ellas, sino fundamentalmente manifestar mi satisfacción y agradecimiento por esa circunstancia. Formularé sin embargo algunos comentarios y puntualizaciones.
El hoy Dr. Enrique Sayagués Areco es uno de los estudiantes que recuerdo vivamente entre los muchos cientos (¿miles?) que asistieron a mis clases durante los más de cuarenta años en que tuve el privilegio de ser docente en la Facultad de Derecho de la Udelar. Lógicamente, no podía pasar desapercibido en un grupo de Derecho Administrativo, siendo que, año a año, siempre, mis palabras iniciales en la primera clase incluían la recomendación de estudiar en el Tratado de derecho administrativo de Enrique Sayagués Laso, en una especie de arenga que concluía apostrofando como herejía jurídica pasar por esa facultad sin estudiarlo; solía incluir en el calificativo, aunque fuera de otra materia, omitir la lectura de Fundamentos..., de Couture; en uno y otro caso, las razones de mi recomendación no requieren explicación. Recuerdo que en esa primera clase, o alguna de las inmediatas, respondí con una referencia a Emilio Betti a una inteligente objeción que me formuló aquel alumno; autor que yo había citado en uno de mis primeros trabajos publicados, del año 1984, y que Sayagués Areco invoca ahora en su carta con justificada fruición.
Conversaciones posteriores a las clases se repitieron durante el desarrollo del curso, y como era inevitable con frecuencia contenían referencias a su ilustre padre, que no tuve la suerte de conocer personalmente. Recuerdo que en una de ellas me contó que en cierta ocasión su padre le había recomendado la lectura de un libro de su biblioteca, cuyo autor fue también profesor de la misma facultad, y que cuando fue leído se lo devolvió con la pregunta sobre la razón por la que se lo había recomendado, le contestó: “fue para que vieras cómo no se debe escribir un libro”.
Comencé diciendo que no pretendo polemizar, pero explico sin embargo la razón del siguiente comentario. La lectura de la carta del Dr. Sayagués Areco muestra ostensiblemente que sus discrepancias se radican en un nivel que está mucho más allá de la interpretación de alguna disposición constitucional e incluso de la Constitución toda; se trata de cuestiones que se remontan a tiempos de “los antiguos romanos”, como recuerda el Dr. Sayagués, y que, ciertamente, aunque fueran en sí mismas dilucidables –tal vez definitivamente no lo sean– a algún nivel, no pueden serlo ciertamente en un intercambio de cartas de lectores. Agrego que si es verdad que nadie ha visto caminando por la calle el “fin” o la “finalidad” de un acto jurídico o de una norma, tampoco ha visto en cuanto tales “intereses”, “funciones”, “órganos”, “necesidades”, “intenciones”, “valores” y tantos otros conceptos jurídicos de que nos valemos para razonar jurídicamente; así lo hace también, inevitablemente y muy bien, el Dr. Sayagués Areco.
En cuanto a la carta del Prof. Dr. Sapolinsky, cabe inicialmente una puntualización. Comienza su crítica a “lo que merece ser criticado”, diciendo: “ya desde el título. No hay ‘leyes de urgencia’ en nuestro ordenamiento. Lo que tenemos son leyes con ‘declaratoria de urgente consideración...”. Si el distinguido profesor se detiene a leer su propia carta, así como la del Dr. Sayagués Areco, en el último número de Búsqueda, verá que todas se publicaron bajo idéntico título. En mi caso, mi carta se publicó con un título que no es de mi autoría; pero me apresuro a agregar que no me siento agraviado por el título que se le adjudicó, que es claramente ilustrativo del asunto a que mi carta –y también las subsiguientes– se refieren.
Sigue el Prof. Sapolinsky con consideraciones sobre la incorporación de varios incisos al art. 168 numeral 7° de la Constitución de la República, atinentes a la declaración de urgente consideración de un proyecto de ley; se detiene largamente en comentarios sobre una frase de mi carta que alude a la “realidad política actual” en cuanto a la posibilidad de sanción ficta del proyecto1 e incorpora la trascripción de mi descripción de los vicios de que puede padecer un acto administrativo, que en mi carta resumí en aras de su brevedad, pero obviamente no cuestiono. Para abreviar, englobé en la expresión “abuso o exceso de poder” dos tipos de vicio que la ley sin duda considera distintos, pero la jurisprudencia del TCA parece conceptuar conjuntamente. Comentarios todos ellos también atinados y compartibles pero intrascendentes en el caso y por ello irrelevantes para la concreta cuestión considerada.
Finalmente, si se entendiera a mí dirigida la pregunta del Prof. Sapolinsky: “¿de dónde surge que el Poder Ejecutivo se apresta a perpetrar alguna de las conductas arriba mencionadas fuera de una convicción que sustenta en un prejuicio insustancial?”2, me permito señalar que textualmente escribí: “No puedo ni quiero suponer que los titulares de los órganos del Poder Ejecutivo que asumirán sus funciones el 1° de marzo próximo, el presidente de la República y sus ministros, que perfeccionen en Consejo de Ministros (Const. art. 160 in fine) la declaratoria de urgente consideración tengan subjetivamente la intención de impedir el funcionamiento normal de los órganos legislativos mediante pronunciamientos expresos de sanción de los proyectos de ley. [...] Pero según queda expuesto, ese será el resultado que objetivamente se producirá; [...] El resultado de la declaración de urgente consideración de un proyecto con tales características es entonces objetivamente el de impedir el pronunciamiento expreso formal, normal y de principio de los órganos legislativos, con manifiesta violación de principio de separación de poderes” (destacados agregados ahora).
Dos conclusiones cabe constatar a esta altura del grato intercambio suscitado:
a) Los vicios jurídicos que he señalado a un eventual proyecto de ley con declaración de urgente consideración con las características que se han reiteradamente anunciado pueden configurarse en ejercicio de la función legislativa.
El Dr. Sayagués Areco lo afirma con énfasis; dice: “En lo que entiendo que asiste absoluta razón al profesor Cajarville es en cuanto sostiene que también los actos de función legislativa están regidos por los principios generales de derecho. No puede haber sector alguno del universo jurídico que se sustraiga a su vigencia. Ello deriva de una exigencia ética y de una exigencia lógica inmanente al sistema”; solo no me resisto a agregar: también de disposiciones expresas de nuestra Carta.
El Dr. Sapolinski escribe: “Coincido con que la ilegitimidad del ejercicio abusivo de los poderes públicos constituye un principio general de derecho”. Sigue en su carta la trascripción de mi descripción de la “desviación de poder”, del “abuso de poder” y del “exceso de poder”, y agrega de inmediato: “Podría decirse que las conductas desviadas que se mencionaron se podrían verificar en el procedimiento de elaboración de las leyes, cuando estas supongan la afectación de derechos individuales por razones extrañas al interés general (cf. artículo 7º de la Constitución y concordantes)”. El condicional restrictivo a la afectación de los derechos individuales que acabo de destacar no deja de sorprender, teniendo en cuenta el texto explícito del art. 332 de la Constitución, que incluye también en el sometimiento a los principios generales de las facultades y deberes de las autoridades públicas. Pero, en todo caso, el reconocimiento inicial tiene trascendencia proviniendo de la cátedra actual de Derecho Constitucional.
b) Ninguno de los distinguidos corresponsales ha analizado expresamente si la declaración de urgente consideración de un proyecto con más de 450 artículos atinente a la más variada materia configura o no objetivamente una circunstancia fáctica que imposibilita la debida consideración y sanción en los plazos establecidos por el art. 168 numeral 7° de la Constitución; y por qué, de ocurrir su sanción ficta3, ello no configurará un vicio de forma de la ley así perfeccionada4, como por mi parte lo he advertido.
Salvo que la discrepancia de los distinguidos colegas se fundara exclusiva o predominantemente en un desacuerdo con un supuesto de hecho del que mi razonamiento ha partido: que “es imposible que en los plazos previstos puedan cumplirse los procedimientos legislativos consagrados constitucional y reglamentariamente para lograr pronunciamientos expresos de los órganos legislativos sobre más de 450 artículos atinentes a las más variadas materias”. Escriben ambos: el Dr. Sayagués Areco: “Aun con 456 artículos los tiempos previstos son más que suficientes para una adecuada consideración”, los plazos “no son tan acuciantes: trabajando en debida forma, ese proyecto de ley puede ser bien analizado dentro de los plazos constitucionales”; y el Dr. Sapolinsky: “nadie ha sostenido que el tiempo limitado impida la aprobación correspondiente. Verdaderamente, se trata de un esfuerzo ingente, pero nadie ha sucumbido”.
Si ese fuera su único fundamento, se trataría de un desacuerdo sobre un supuesto fáctico de mi planteamiento. Como tal, se me ocurren dos procedimientos para evaluarlo. El primero, previo y teórico, consistiría en realizar un cálculo que no he formulado: sumar los plazos mínimos que razonablemente insumirían todos y cada uno de los múltiples trámites que en cada una de las Cámaras, y eventualmente en la Asamblea General, deberán realizarse, en la consideración general y en la particular, respecto a los más de 450 artículos que se están suponiendo, y compararlo con los plazos constitucionales de configuración de la sanción ficta. El otro, a posteriori y práctico: evaluar los hechos luego de producidos y juzgar sobre la posibilidad o imposibilidad de cumplir en el caso concreto la debida actividad legislativa en los plazos constitucionales.
Supongo que estaremos de acuerdo en que no es legítimo atribuir consecuencias jurídicas a supuestos de producción imposible; no lo es en el perfeccionamiento de las normas ni en su interpretación. También me parece que es un supuesto necesario del régimen de consideración urgente de un proyecto de ley que los órganos legislativos tengan la posibilidad real de considerar debidamente el proyecto, y no lo hagan.
1) Si siempre es así, me pregunto: ¿por qué sorprende que la realidad política se tenga presente respecto a la sanción de un proyecto de ley de urgente consideración?
2) Similar observación desliza el Dr. Sayagués Areco: “Nada hay que permita suponer una intención desviada en los titulares del Poder Ejecutivo”; a lo que cabe también el señalamiento siguiente.
3) No ignoro ni se me pasó, como supone el Dr. Sayagués, la posibilidad de que el proyecto sea desechado. Pero naturalmente cuando se razona sobre la constitucionalidad de una ley, se la supone sancionada, en el caso y en mi análisis, fictamente.
4) El criterio de que la sanción expresa convalidaría el vicio de procedimiento de la inicial ilegítima declaración de urgente consideración, que en principio acepto, me parece que puede complejizarse en un análisis más detenido.
No he encontrado en mi biblioteca, después de varias mudanzas y tal vez de algún préstamo no debidamente registrado, el notable estudio que del tema del procedimiento de las leyes de urgente consideración y sus distintas alternativas realizó a poco de su vigencia el recordado Jorge Silva Cencio, si la memoria no me engaña, en su calidad de funcionario de la Cámara de Senadores.
Dr. Juan Pablo Cajarville
