Inevitablemente, una parte del futuro Presupuesto quinquenal será “repetitiva” en su estructura, pero en lo que se pueda la intención es “reorientar” y “priorizar”. Esa es una de las premisas sobre la que el Poder Ejecutivo está diseñando el proyecto que remitirá al Parlamento a fines de este mes, dijeron a Búsqueda fuentes oficiales. Otra es que habrá que “ahorrar”, según señaló el presidente Luis Lacalle Pou en rueda de prensa después de las reuniones que mantuvo el lunes 3 y el martes 4 en la residencia de Suárez y Reyes con el equipo económico para discutir la iniciativa.
Un análisis efectuado por el contador Ariel Rodríguez Machado concluye que el gasto presupuestal en Uruguay presenta una “gran rigidez” en su estructura y, a corto plazo, solamente se puede influir en una proporción muy pequeña del total. “Los únicos dos componentes sobre los cuales se podría actuar para modificar su magnitud, sin afectar los planes sociales” vigentes, son gastos de funcionamiento e inversiones, que en 2019 sumaron unos US$ 2.700 millones y significaron 16% del total. Estimando una “flexibilidad” de 10% en esas áreas, el ahorro anual podría ser de US$ 160 millones en funcionamiento y de US$ 110 millones en inversiones (aunque en este último rubro habría que estudiar cada proyecto y su ejecución, “a los efectos de no incumplir contratos” y evitar eventuales demandas). Es decir que, en total, el recorte viable bajo ese supuesto es de US$ 270 millones, lo que representa alrededor de 1,6% de un presupuesto global de US$ 16.500 millones.
El trabajo de Rodríguez Machado —que será presentado a la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores— actualiza uno anterior, incorporando datos de la Rendición de Cuentas de 2019. El autor fue contador General de la Nación en el primer gobierno de Tabaré Vázquez.
Déficit y posibles ahorros
Aunque ordenó ahorros apenas después de asumir el nuevo gobierno, los gastos adicionales generados por el Covid-19 y sus impactos sociales y económicos profundizaron el deterioro en las finanzas públicas. El déficit fiscal anual se ubicó en poco más de US$ 2.900 millones en los 12 meses cerrados en junio, lo que representa 5,5% del Producto Bruto Interno (PBI), según las cifras divulgadas el 31 de julio por el Ministerio de Economía. Ese resultado es sin considerar los ingresos extraordinarios por la desafiliación de las AFAP por parte de los llamados “cincuentones”.
El Presupuesto rige por períodos de cinco años, el último coincidiendo con el del cambio de gobierno. La ley presupuestal que propondrá el Poder Ejecutivo encabezado por Lacalle Pou regirá entre 2021 y 2025. Aún sin considerar las consecuencias que trajo el coronavirus, “el margen de acción será muy escaso para poder elaborar y desarrollar políticas públicas que se aparten notoriamente de la vigentes” no solo por la propia estructura del gasto, sino por el propio resultado deficitario, que “potencia este factor de rigidez”, sostiene Rodríguez Machado. En los 20 años que analizó con base en los datos de ejecución de fondos, los déficit presupuestales oscilaron entre 1,5% (2007) y 8,9% del PBI (2004).
“Esta combinación de factores, estructura del gasto rígida o inflexible y déficits fiscales estructurales, hace muy dificultosa la aplicación de políticas anticíclicas en un país donde persisten determinadas necesidades sociales y de infraestructura insatisfechas. A su vez, la necesidad de financiar estos déficits con incremento de deuda, ya sea por emisión de títulos de deuda o solicitud de préstamos, genera automáticamente el crecimiento del gasto por el pago creciente de los intereses devengados”, analiza. A futuro, la “difícil tarea, pero no imposible”, implicaría aumentar la flexibilidad, “ya sea ocasionando nuevos espacios de crecimiento por el lado del ingreso” o “modificando algunos factores para alterar la composición del gasto, logrando una mejor eficiencia en la utilización de los recursos”.
Tamaño y estructura
Según el análisis, mientras que el PBI se expandió 56%, el gasto presupuestal ejecutado más que se duplicó (105%) en valores constantes entre 2000 y 2019, con aumentos de 126% en los salarios, 279% los subsidios, 53% las transferencias a la seguridad social y 113% los intereses y comisiones de la deuda pública.
Los salarios de los funcionarios públicos se llevaron 28% del presupuesto total, en promedio, en lo que va del siglo (aunque en los años más recientes rondaron el 30%). También en promedio, en transferencias a la seguridad social se destinó el 24%, otros 17% en “subsidios y transferencias” y 13% al servicio de deuda; el resto fueron otros gastos de funcionamiento (9%), suministros (2%) e inversiones (7%). En suma, “más del 90% corresponden a conceptos relativamente rígidos, cuya modificación, si bien es posible, es difícil realizarla sin llegar a generar conflictos sociales importantes”, afirma el excontador General de la Nación.
En el caso del rubro remuneraciones, por ejemplo, señala que es “impensable, por lo menos en un corto plazo, incidir a la baja” por vía administrativa, excepto que se modifiquen las condiciones salariales para los nuevos ingresos a la administración”. El otro componente, el de la cantidad de salarios pagados por el Estado, tiene relación con el número de funcionarios necesarios para garantizar un buen funcionamiento de todos los sectores estatales. En ese sentido, opina que el
análisis de la “cantidad y calidad, y sus características, es una tarea pendiente de toda la administración, sobre la cual se ha escrito mucho y se ha realizado poco y tiene relación con todos los procesos de reestructura que se han encarado a través de décadas”.
Según Rodríguez Machado, este tipo de modificaciones “puede tener efectos en un mediano o largo plazo y una vez que se consolide el recambio generacional, pero hasta que esto no ocurra el gasto de componente salarial seguirá representando una proporción importante del gasto presupuestal”. Agrega que en algunas oportunidades ese esfuerzo se hizo “en pequeña escala, pero no fue muy generalizado para toda la administración, faltando además la voluntad política para su concreción. En cambio se ha optado, para solucionar los problemas financieros de corto plazo, por no cubrir las vacantes generadas, reducción de cargos presupuestales sin un estudio pormenorizado de cada situación. En esa mecánica han incurrido todos los gobiernos en las últimas décadas”.
Además, algunas necesidades funcionales se cubrieron recurriendo a la contratación de empresas privadas y a unipersonales, provocando una “precarización del vínculo laboral”, así como del servicio prestado.
Para él, estudiar con mayor profundidad la incidencia en el costo global de este tipo de soluciones debería ser “una de las principales tareas en las que debería embarcarse cualquier administración con el objetivo de reducir el costo presupuestal”. Podría implicar un aumento del costo laboral y al mismo tiempo una disminución de los gastos de funcionamiento (por la contratación de servicios no personales), y un incremento del número de funcionarios públicos que haría “transparentar la realidad”.
En cuanto al rubro de transferencia a la seguridad social, observa que una reforma del sistema “es una de las prioridades del sistema político, pues de no mediar una modificación que permita un financiamiento sostenido implicaría resignar otros sectores de la economía para su mantenimiento”.
Respecto del servicio de la deuda, Rodríguez Machado apunta que en los últimos años su peso en el gasto se estabilizó en 10%, “y es uno de los ejemplos de cómo se puede modificar la estructura del presupuesto a través de políticas económicas sólidas y sustentables”. Dado que Uruguay ya alcanzó una alta calificación crediticia, es “impensable pensar en modificar este componente a la baja en un corto plazo”. A mediano o largo plazo, irá aumentando en forma directamente proporcional al incremento o mantenimiento del déficit presupuestal, sostiene.
El gasto de funcionamiento es uno de los componentes “más rígidos y estables en su proporción” y, a su vez, “uno de los pocos” sobre los cuales se puede incidir para su modificación. De todas formas, actuar sobre estos conceptos requiere de un “análisis exhaustivo y a nivel micro de todos los niveles de la administración”, puesto que la mayoría de estos gastos son “inerciales y difícilmente modificables”.
Por último, la inversión —que estrictamente no es un gasto— es tradicionalmente utilizada como “válvula de ajuste para controlar el gasto presupuestal en épocas de crisis financiera”, aunque su recorte puede afectar “la marcha de la economía del país”.
