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Cuatro empresas consorciadas en torno a una inversión cercana a los US$ 1.100 millones para construir más de 270 kilómetros de vías férreas que atraviesan medio Uruguay, entre trincheras y viaductos. Y por detrás de esa obra clave para sacar la producción de la futura planta de UPM 2, cientos de horas de trabajo de ingenieros, economistas, abogados, políticos a favor y en contra, además de familias con parte o todo su padrón expropiado para darle lugar al trazado entre Montevideo y Paso de los Toros. Y dos gobiernos de distinto signo, del Frente Amplio al comienzo de la construcción y la coalición multicolor en la etapa actual, algo retrasada respecto a la planificación inicial.
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Megaproyectos como el del Ferrocarril Central son “excepcionalmente complejos” por el hecho de que hay múltiples actividades interrelacionadas, implican desafíos técnicos significativos y tienen un tiempo de ejecución largo, lo que puede dar lugar a cambios imprevisibles en el contexto, ya sea interno o externo. Suman, a su vez, complejidades relacionadas con aspectos sociales y políticos. En este caso —la obra de infraestructura más grande de las últimas décadas en Uruguay—, los riesgos asociados a eventuales “cambios en los requisitos del alcance del proyecto”, derivados de la “participación de muchos órganos de toma de decisiones” o los “retrasos en la obtención de aprobaciones y permisos”, son los preponderantes. Eso surge de un reciente documento técnico elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y basado en una metodología que busca dar “objetividad” y “comparabilidad” a la visión de un grupo de expertos acerca de los riesgos asociados a la obra.
Algunos autores caracterizan la complejidad de los megaproyectos relacionándolos con tres aspectos: de la tarea (técnica), social y cultural. Estas grandes obras también se caracterizan como fenómenos orgánicos; no son meros dispositivos de ingeniería, sino que evolucionan junto con su contexto al afectar, desde el momento en que se diseñan e implementan, los territorios, economías y sociedades a las que sirven. Además, estos proyectos suelen sumar un alto riesgo político, y usualmente requieren períodos de preinversión, de inversión y puesta en marcha que son, muchas veces, mayores que los de los ciclos de gobierno, como ocurre con el Ferrocarril Central.
Los análisis de riesgo más convencionales implican por ejemplo estimar las probabilidades de ocurrencia de eventos adversos —básicamente, en función de lo sucedido en el pasado—, establecer límites asumidos e incertidumbre asociada y medir el impacto potencial. “Esto puede ser razonable para un subconjunto de variables cuantitativas bien definidas como el tipo de cambio, inflación, lluvia, etc. Sin embargo, no toda la información relacionada con los factores de incertidumbre en los proyectos de construcción es numérica y la agregación de diferentes riesgos se vuelve imposible. En los megaproyectos, la imprecisión, complejidad y vaguedad de varios de los problemas que los desarrolladores enfrentan es la norma”, sostiene Juan Alberti, en el estudio Evaluación de riesgos de construcción en megaproyectos latinoamericanos: un desafío difuso. Además, explica, este tipo de obras se pueden considerar puntual y puede resultar poco razonable evaluar los factores de riesgo analizando lo sucedido en casos pasados o desarrollados en diferentes ciudades, países o regiones. Así, las técnicas basadas en la probabilidad no pueden hacer frente a factores de riesgo “vagos” o mal definidos, como la “participación de muchos órganos de toma de decisiones” o la “indecisión política” o la “falta de transparencia y corrupción”. Esas técnicas no consideran la subjetividad asociada al correspondiente juicio humano que evalúa estos factores, el cual es dependiente del contexto, relacionado con el tiempo y espacio donde se desarrolla el emprendimiento. Como consecuencia, en las últimas décadas surgieron otros enfoques para la evaluación, en particular la Teoría de Conjuntos Difusos, que busca minimizar la imprecisión, inconsistencia e incertidumbre que impone la información lingüística, asignándole la mayor objetividad posible a un análisis inherentemente subjetivo. Dicho de otra forma, representa matemáticamente la subjetividad de las palabras empleadas por quienes evalúan los riesgos del proyecto considerando la intuición, experiencia personal y los juicios individuales de los tomadores de decisiones (que dependen de su entorno social y cultural para hacerlo); bajo este enfoque, los riesgos de construcción se entienden como “atributos” del megaproyecto.
A partir de esa teoría, el estudio del BID analiza el caso del Ferrocarril Central (y otros dos megaproyectos regionales, el Ferroanel Norte de San Pablo y la Línea 1 del Metro de Bogotá) para mostrar la “importancia relativa de variables mal definidas”. La investigación utilizó una escala lingüística para cuantificar la probabilidad de ocurrencia de determinados fenómenos, en opinión de un grupo de expertos consultados (en un rango de “muy raramente” a “absolutamente seguro”), y otra para cuantificar el impacto del riesgo (de “muy bajo” a “muy alto”).
Para las diferentes dimensiones de riesgo, los cuestionarios preguntaron por ejemplo sobre la probabilidad de ocurrencia que los expertos le asignan a una estimación imprecisa de los costos (dimensión técnica); a “protestas e interferencias de los residentes” en torno al megaproyecto (social); a cambios tributarios o regulatorios en materia de financiamiento (económicos); filtraciones de agua o lluvia intensa (ambientales); inestabilidad, corrupción o guerras o conflictos regionales (política). A partir de la puntuación asignada a las respuestas, se le dio un orden de importancia a la lista de 55 riesgos potenciales en las cinco categorías.
En el caso de las vías para el futuro tren en Uruguay, respondieron ocho expertos seleccionados por especialistas del BID y contrapartes del proyecto considerando su experiencia en construcciones de estas características y el conocimiento de la específica.
Ranking de riesgos
Para el Ferrocarril Central surgió una mayor prevalencia de aquellos de dimensión técnica, son el 37,2%, mientras que los de orden económico y político presentan un peso similar (19,7% y 19,5%), mayor que de aquellos de carácter social (14,7%) y ambiental (8,9%).
Si se establece un ranking de estos riesgos, entre los 10 primeros predominaron los de orden técnico: modificaciones en los requisitos del alcance del proyecto; estimaciones inexactas del costo; y cambios en el diseño de ingeniería del proyecto. Los cinco primeros de la lista se completaron con la implicación de “numerosos órganos de decisión” (dimensión social) y “retrasos en la obtención de aprobaciones y permisos” (política). En el otro extremo, entre los fenómenos menos probables de ocurrencia con impacto sobre el Ferrocarril Central figuraron la inestabilidad política (53), un conflicto armado regional (54) y un terremoto (55).
En contraste con Uruguay, en el caso del proyecto paulista, la “falta de apoyo político/indecisión política” figura en primer lugar entre los riesgos, y la corrupción o baja transparencia en el tercero. El factor político también es una fuente significativa de incertidumbre para la megaobra del metro bogotano y la “discontinuidad de gobierno” encabeza su ranking.