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Desde hace seis años algunos presos de la Unidad Penitenciaria Nº 4 Santiago Vázquez (ex-Comcar) pueden intercalar las largas horas de reclusión con trabajo remunerado y capacitación laboral. Son los menos, y no está bien medido cuánto producen ni la calidad de lo que hacen. Y aunque tampoco se sabe si es dinero público gastado con eficiencia, se trata de un régimen que arroja indicios auspiciosos: parece haber mejorado el clima dentro del recinto, y la reincidencia en el delito, cuando salen, se redujo.
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En Uruguay, el análisis sistematizado y permanente de las políticas públicas es una práctica incipiente y todavía escasa, pese a que la eficiencia del gasto público —si el dinero de los contribuyentes está bien usado, asociado al concepto de “costo-beneficio”— es cuestión de debate, más aún en tiempos de estreñimiento fiscal. Combinando técnicas de investigación y análisis de datos, en la Agencia de Gestión y Evaluación (Agev) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) estudian programas, planes o acciones —lo que llaman “intervenciones públicas”— que deberían ser un insumo para que los jerarcas corrijan el rumbo si se detectan falencias; desde 2012 lleva generados cerca de 35 informes. Uno de las más recientes evaluó el Polo Industrial carcelario, en funcionamiento desde enero de 2014. Allí se producen bienes —principalmente industriales e infraestructura edilicia, también para el propio establecimiento de reclusión— así como servicios, buscando contribuir a la reinserción social mediante el aprendizaje de oficios y otras capacidades de los presos de la Unidad 4 del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR).
La Agev hizo un balance en general positivo sobre el “diseño”, “implementación” y “desempeño” de ese peculiar ámbito productivo —con delincuentes pagando su condena como mano de obra—, aunque también apuntó varios puntos a corregir y se quedó corto en información para poder juzgar otros. Así, por ejemplo señala que los “datos obtenidos sugieren la posibilidad de que el Polo Industrial esté teniendo efectos positivos en la baja de la actividad ilegal una vez concluida la estadía en la cárcel, y en una mejora del clima intracarcelario en los espacios que gestiona”, pero “se está lejos de poder hacer una afirmación terminante” al respecto. Para poder evaluar correctamente, sugiere armar un “sistema de indicadores que permita medir resultados de largo, mediano y corto plazo”.
Talleres entre rejas
El Polo Industrial no maneja presupuesto propio ni caja chica; los trabajos que se hacen allí se financian con recursos del INR. Aunque tiene “elevada autonomía”, se trata de una estructura “pequeña” inserta en otra “altamente mecánica o burocrática, como la de la Unidad 4 y la del INR en su conjunto”. Su estructura orgánica, caracterizada por el control “en forma de red, el ajuste continuo y la redefinición de tareas”, parece adecuada para el tipo de objetivos que persigue. Sin embargo, en el Polo Industrial hay una “dependencia” de las personas que la impulsaron y baja formalización de las funciones.
Además del director, en 2018 tenía un equipo de 79 personas; 67 funcionarios policiales y el resto eran operadores penitenciarios. Eso hacía una relación de 12,6 por cada preso que participaba en la intervención, lo que en cantidad y perfiles lo ponía “muy por debajo” de la mayoría de los sistemas penitenciarios generales en la región, advierte la Agev.
Por otro lado, en 2018 había cinco empresas privadas operando dentro de este enclave fabril con presos trabajando para ellas por salarios que pagan mediante depósitos en cajas de ahorro (para evitar el manejo de dinero dentro de la cárcel). En abril de ese año empleaban a 61, que representaban el 17,8% del total de reclusos con tareas en el Polo y en torno al 2% de los presos del ex-Comcar.
Respecto al “diseño”, la evaluación destaca que está bien identificado que el programa disminuye los niveles de ocio improductivo, minimiza la conflictividad y favorece los procesos de reinserción social, aunque “muestra un escaso nivel de formalización”. Eso implica debilidades, como una “escasa utilización de evidencia empírica para la caracterización del problema” que se busca abordar, si bien se trata de una “dificultad presente en buena parte del sistema penitenciario”.
La “estrategia” de la intervención también es “adecuada en general”, aunque “no contempla una solución” para los beneficiarios que requieren un tratamiento especial, como los presos con adicciones, los ofensores sexuales o con bajo autocontrol.
Resultados
El porcentaje de reclusos en puestos laborales en los talleres y obra húmeda que se realizan desde el Polo Industrial eran 6,4% del total de presos de la Unidad 4 al 31 de julio de 2017. Lo que generaban en términos productivos tiene una medición incompleta; el valor bruto de producción “no se recoge sistemáticamente”, aunque para 2014 se había estimado que la intervención podía ahorrar un 25% de los gastos del INR en funcionamiento, alimentación e inversión, la mayor parte debido a la realización de obra civil en ese establecimiento carcelario. “Lo relevante sería contar con una medida de productividad, ya que es posible que la ausencia de demanda constante obligue a trabajar a ritmo bajo, lo que puede conspirar contra los resultados”.
En cuanto a los resultados de corto plazo, entre otros indicadores, la evaluación señala que 108 reclusos realizaron cursos con el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional —en el marco de la actividad del Polo— hasta 2017, lo que representa un 32% de la población que había registrada en abril de 2018.
La generación de hábitos sociales solo pudo tener como indicador la cantidad de presos del Polo, que fueron observados por incumplir normas: 273 en 2017, es decir el 87% del total. “En principio parece un número alto, pero se debe tener en cuenta que se acumula la información de un año”, acota el informe.
El objetivo de mediano plazo de mejorar la convivencia durante la reclusión mostró indicios positivos. Mientras que en el conjunto de la Unidad 4 predominaban las faltas “gravísimas”, entre los presos que trabajaban en el Polo la mayoría fueron “leves”. Además, no se habían reportado incidentes colectivos en esa área de talleres. Sin embargo, “y al igual que ocurre con los niveles de reincidencia, no se puede descartar que esto refleje el sesgo de selección” de reclusos con mayor edad y mejores comportamientos.
El principal indicador utilizado por la Agev para medir los resultados a largo plazo es la tasa de reincidencia en los delitos. Del total de personas que egresaron de la Unidad 4 en 2017, algo más de la quinta parte habría reingresado posteriormente (hasta fines de mayo de 2018) al sistema penitenciario en el área metropolitana. Los módulos del Polo mantuvieron cifras de reincidencia inferiores a las del resto (con la excepción de los delitos diferentes a los cometidos contra la propiedad y entre los mayores de 35 años). “En conjunto, los datos son auspiciosos”, aunque se requieren estudios “más detallados”.
Sobre el enfoque de la “eficiencia” del gasto, la evaluación no aporta elementos claros para el análisis ni el debate fundamentado. Es que la información a la que accedió la Agev no le permitió estimar el presupuesto para el período 2014-2017 con base en costos de remuneraciones, funcionamiento e inversiones.
