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Para Uruguay, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no es un organismo cualquiera. El BID ha sido en los últimos años su mayor prestamista institucional, financiando programas por más de US$ 2.000 millones y dando asistencia técnica en diversas áreas, aunque durante el último gobierno del Frente Amplio con resultados “mixtos”. Ante la incertidumbre que trajo la crisis del Covid-19, el cierre de las conversaciones con la administración de Luis Lacalle Pou acerca de la nueva “estrategia” quedó para la segunda mitad de 2021, si bien para el banco está claro que el panorama del país ya era desafiante y lo será todavía más.
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Es que el análisis que hace el BID sobre Uruguay incluye aspectos positivos, como el hecho de que la economía se desaceleró pero sin llegar a caer en recesión, como le pasó a sus vecinos. Pero, por otro lado, perduran como “vulnerabilidades” el hecho de que exporta principalmente productos agrícolas a “pocos destinos” y mantiene “vínculos importantes” con Argentina en inversión e ingresos por turismo. Y que su desarrollo se ve “limitado” por una productividad “relativamente baja”, escasa inversión en investigación, magros “logros educativos” y “brechas de infraestructura”. Y a todo eso se agrega un “creciente déficit fiscal, agravado por los grandes pasivos contingentes del sistema de seguridad social” que derivarán de una población que envejece y las “secuelas” por el Covid-19. En suma, “dada la fragilidad macroeconómica y las preocupaciones fiscales de Uruguay, se necesitaría un programa de apoyo del Grupo BID más focalizado en el futuro”.
Todo eso está contenido en el análisis que la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE, por su sigla en inglés) del organismo realizó acerca del vínculo con Uruguay en 2016-2020. Fue un trabajo que terminó a mitad de año hecho por ocho especialistas de la OVE junto con cuatro consultores externos; se trata de un documento que, con “independencia”, busca proporcionar información sobre la “ejecución, efectividad, eficacia y sostenibilidad” de los apoyos del Grupo BID para aportar “lecciones” de cara a la próxima “estrategia” con el país. Para esta evaluación fueron entrevistadas autoridades del gobierno, jerarcas de las unidades de ejecución de los programas, representantes de la sociedad civil y del sector privado, además del personal de BID en Montevideo y en la sede principal en Washington D.C. Aunque no del todo novedoso al advertir ciertos desajustes macro o las deficiencias en la calidad en la educación y el “pobre desempeño” empresarial, el texto es un diagnóstico más crudo del que usualmente se permiten los funcionarios del organismo.
El “contexto país”
En el informe se reseña el “contexto país” como marco para la evaluación. Resume a Uruguay en una frase: es “pequeño y relativamente igualitario, con una población en envejecimiento y una economía orientada a la exportación que depende de productos básicos”.
Luego historia que la “profunda crisis financiera de 2002 mostró la alta vulnerabilidad del país a choques externos, lo que impulsó reformas macroeconómicas que ayudaron a mitigar los impactos de la crisis internacional de 2008-2009, al tiempo que se consolidó una vía para el período más largo de expansión económica en décadas”. Así, entre 2003 y 2015, la economía uruguaya creció a una tasa promedio anual de 4,7%, beneficiada por el “auge de los productos básicos, un marco macroeconómico sólido y un clima favorable para las inversiones”. Pero después el ritmo de expansión “comenzó a ralentizarse principalmente debido a una caída de los precios de los productos básicos y a una reducción de la demanda de los principales socios”, Argentina y Brasil. Pero, hasta la llegada del Covid-19, Uruguay no entró en recesión, “mostrando cierta disociación de sus países vecinos”, aunque no en servicios turísticos.
Según la oficina de evaluación del BID, Uruguay “aún se encuentra en una transición desde una economía basada en productos básicos a una cuyo crecimiento se sustente en niveles más altos de productividad”. Cita un cálculo según el cual entre 2003 y 2017 la productividad total de factores aumentó a una tasa anual promedio de 1,5%, aunque acota que la proporción del crecimiento económico explicada por esa razón “sigue siendo baja comparada con otros países que lograron convertirse en economías avanzadas”. Además, el “modelo de crecimiento” del país “está limitado por las restricciones de capital humano, la presión fiscal de una población que envejece sobre el ya alto gasto en seguridad social”, así como las condiciones financieras globales “más restrictivas” que pueden limitar la inversión necesaria para cerrar las brechas en infraestructura y para apoyar la innovación empresarial a través de investigación y desarrollo. En contraposición con ciertas “industrias dinámicas” como la forestal, la celulosa y papel, la carne, los lácteos y los servicios de software y empresariales, el sector empresarial del país se caracteriza por ser “atomizado”, “altamente heterogéneo” y con “bajas capacidades de innovación a escala de empresa”, lo que se traduce en un “pobre desempeño agregado”.
Por otro lado, el informe subraya que Uruguay sobresale por su “fortaleza institucional”, aunque matiza: la “falta de capacidad” de las entidades subnacionales —en cuestiones como la recaudación de impuestos y la gestión financiera— “debilita su eficacia y eficiencia, agravando las desigualdades regionales en un país principalmente urbano”.
La OVE hace una descripción aséptica sobre el contexto político: “Una nueva coalición liderada por el Partido Nacional accedió al poder, desplazando al Frente Amplio luego de 15 años de gobierno”. Y agrega que la agenda de la administración de Lacalle Pou pone “mayor énfasis” en asuntos como “seguridad, educación, calidad del gasto público y relaciones laborales y menos en áreas como carreteras e infraestructura energética. También prevé un enfoque acelerado para aprobar reformas a principios del mandato”.
El “desafío” fiscal
Para cualquier prestamista, incluso un organismo multinacional de propiedad de 48 países como el BID, la situación financiera de su cliente es un dato relevante. En el caso particular de Uruguay, también es algo que miran con atención los inversores que compran sus bonos en los mercados y las calificadoras de riesgo que lo evalúan, ante números fiscales cada vez peores. Eso se agravó este año con la caída en la recaudación de impuestos al frenarse la actividad económica por el Covid-19 y los gastos extra que acarreó; el déficit en los 12 meses cerrados a octubre se mantuvo en torno a US$ 2.900 millones —sin incluir el dinero extraordinario que entró por la desafiliación de las AFAP de los llamados “cincuentones”—, lo que equivale a 5,8% del PBI, informó este lunes el Ministerio de Economía.
Según el documento de la OVE, el “aumento de las dificultades fiscales plantea un desafío importante para los próximos años”. Después de citar algunos datos sobre el deterioro en las cuentas públicas y el incremento de la deuda —aunque mejoró su perfil—, señala que Uruguay “enfrenta un gran desafío en las próximas décadas, con crecientes necesidades de financiación de la población dependiente, por un lado, y una tendencia decreciente de la población activa, por el otro”. Según estimaciones del Banco Mundial recogidas en su análisis, para 2050 el 22% de la población en Uruguay será mayor de 65 años y en 2100 alcanzará al 30%. Esto significa que el gasto total en jubilación y pensiones podría crecer hasta alcanzar un 17,1% del PBI en 2100, desde alrededor de 10% en 2013.
Para la OVE, si bien no se puede evaluar el impacto completo del Covid-19, las “ramificaciones socioeconómicas de la pandemia pueden agravarse aún más por el hecho de que Uruguay es una economía pequeña y abierta que depende en gran medida de las exportaciones de bienes primarios y de los ingresos del turismo. En este contexto, la creación de espacio fiscal y la obtención de acceso a la financiación pueden presentar retos adicionales en el futuro”. En ese sentido, dice, “por el lado positivo, la política precautoria de endeudamiento del Uruguay ya está sirviendo para mitigar algunos riesgos”.
