Las garantías electorales no solo comprenden las normas que aseguran que el elector se exprese libremente y exento de presiones cuando está emitiendo su voto y que eliminan maniobras conducentes a desnaturalizar el cómputo de los sufragios, torciendo el resultado de la elección, sino que, además, deben estar precedidas de otras normas que consagren las mismas garantías respecto a los actos previos a la elección, igualmente decisivos en ese resultado. Dentro de esos actos previos, es de singular importancia la existencia de un registro electoral confiable, como garantía básica de la pureza del sistema. En ello está en juego nada menos que la legitimidad de origen de las autoridades de gobierno. Por eso en el Uruguay la legislación garantista electoral comenzó por el Registro Cívico y por la creación de un organismo independiente (Corte Electoral).
Por lo tanto, el registro electoral debe ser administrado, custodiado, actualizado y depurado, tanto formal como materialmente, por el organismo electoral en forma totalmente independiente del poder político. Así lo disponen las leyes de Registro Cívico vigentes y la Constitución de la República.
En 1934 la Corte Electoral adquirió rango constitucional, y en la Constitución de 1952 se amplió su competencia convirtiéndola en juez exclusivo de la elección de todos los cargos electivos y de los actos de plebiscito y referéndum.
Desde las Constituciones de 1934 y 1942, dentro de las bases del sufragio, en el numeral 7° del actual artículo 77°, se ubica una disposición que establece que para las garantías del sufragio y elección, composición, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales, toda nueva ley de Registro Cívico o de Elecciones, así como toda modificación o interpretación de las vigentes, requerirá dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara.
La exigencia de estas mayorías especiales ha dado lugar a que, sin perjuicio y además de las normas electorales incluidas en la propia Constitución, se hable de la “constitucionalización” de la materia electoral.
Es obvio que toda medida administrativa (de origen unilateral o convenido) —como es el caso del Convenio mencionado— que termine siendo una modificación de la ley de Registro Cívico y altere las garantías, las funciones y procedimientos de la Corte Electoral es no solo ilegal, sino inconstitucional. Esas modificaciones solo podrían realizarse por ley aprobada por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara.
2) Contenido del Convenio Corte Electoral - Ministerio del Interior que se considera violatorio de la normativa constitucional y legal.
El Convenio del 7 de abril de 2017 menciona, como antecedente y objetivo, que “es interés de la Corte Electoral: (…) b) agilitar y eliminar el traslado de funcionarios que tomen los prontuarios, en cuanto a la información dactiloscópica”.
Además, se prevé como aporte de la Dirección Nacional de Identificación Civil (DNIC): 3) “Acceso a la ficha decadactilar, lo que permitirá corroborar la verdadera identidad de las personas procesadas por la justicia”.
Y se dispone como aporte de la Dirección Nacional de la Policía Científica (DNPC): “la toma de impresiones en la ficha decadactilar la que estará a disposición de la Corte Electoral”.
Es decir que, en la ejecución del convenio, la toma de las impresiones dactilares (de los 10 dedos) para el prontuario, previsto en las leyes de Registro Cívico, impresiones que deben ser luego confrontadas con las existentes en el registro dactiloscópico conformado por las correspondientes a las tomadas en ocasión de la inscripción cívica, no la realizará la Oficina Electoral respectiva, sino la Dirección Nacional de Policía Científica (DNPC), dependiente del Ministerio del Interior. Por tanto, las operaciones materiales, propias de la autoridad electoral y que la ley pone a cargo de la Corte Electoral, y que permiten y tienen como fin inhabilitar a una persona para el ejercicio de sus derechos cívicos, no obstante lo que ordena la ley, no la realizarán las dependencias de la Corte Electoral. Dicho de otra forma, para inhabilitar a una persona inscripta en el Registro Cívico la Corte Electoral corroborará las impresiones dactilares que “le pase” el Ministerio del Interior. Esta injerencia trae reminiscencias del registro de “inhabilitados especiales”, del tiempo de la dictadura.
En consecuencia, el objetivo previsto en el literal b) del Convenio (que los funcionarios electorales no cumplan las tareas y formalidades legales), y que se instrumentaliza en el numeral 3 referido, es ilegal porque supone que la información dactiloscópica no la toma la Corte Electoral, a través de sus funcionarios, sino que la toma la DNPC, dependiente del Ministerio del Interior. Los prontuarios y la información dactiloscópica de esos prontuarios, de acuerdo a la ley, los debe confeccionar y obtener la Corte Electoral porque es parte de su competencia (legal y constitucional) y de las garantías electorales. Esas competencias de la Corte Electoral, que refieren a la debida formación de los registros que componen el Registro Cívico, no son delegables en órganos ajenos a la estructura electoral porque, además de que esa delegación no le está permitida por la Constitución, se compromete la independencia de la autoridad electoral y con ello la pureza del sistema.
A ese respecto: los artículos 3, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la ley 8.070, del 23 de febrero de 1927, que complementa la ley de registro cívico establecen: la conformación del Registro de Inhabilitados con los prontuarios que confeccionan los funcionarios electorales y que justifican las causales de suspensión de la ciudadanía (art. 3°); que el Registro de Inhabilitados se rige para su “funcionamiento” por las mismas disposiciones que las Oficinas Inscriptoras (la inscripción cívica la realiza la Corte Electoral, a través de los funcionarios electorales, por lo que el Registro de Inhabilitados debe funcionar de igual forma) (art. 5°); que el prontuario comprenderá los datos patronímicos y dactiloscópicos exigidos por la inscripción cívica (inc. 1° de art. 6°); que la oficina electoral entregará al prontuariado un certificado en el que conste el número de orden del prontuario y el nombre y apellido del prontuariado, su impresión dígito-pulgar derecha, la fecha y lugar en el que se efectúa el prontuario. (inc. 2° art. 6°)
Todas estas disposiciones legales conllevan la actuación personal de los funcionarios de la Corte Electoral, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de los deberes del cargo, ejecutadas en presencia del prontuariado, y, además, que el prontuariado sepa, porque se le informa formalmente, que se le va a suspender la ciudadanía, pues para eso se le entrega el certificado en el que consta la actuación. La expedición y entrega de ese certificado importa, no solo para conocimiento del ciudadano prontuariado, sino también, entre otras razones, porque si concluida la causal de suspensión, —ejemplo: cumplimiento de la condena— no se le rehabilita de oficio, cualquier ciudadano o él mismo puede pedir la rehabilitación.
La propia ley N° 8.070, en su artículo 22, califica a las formalidades del prontuario y a la entrega del certificado referido, realizados de acuerdo al artículo 6°, como “garantía” (electoral).
Y, a su vez, el artículo 18° de la misma Ley 8.070 dispone que “…(los) funcionarios públicos que contravinieren lo dispuesto en esta ley, incurrirán en el delito previsto por el numeral 2º del artículo 194 de la Ley de Registro Cívico.” Y este último artículo 194 de la ley de registro cívico tipifica como delito electoral: 2) “La falta de cumplimiento de cualquiera de las obligaciones o formalidades que expresamente impone la presente ley.”
Es decir que el hecho de que los funcionarios de la Oficina Electoral no formalicen el prontuario de acuerdo a lo que establece la ley 8.070, que no tomen las impresiones decadactilares y no entreguen al prontuariado el certificado previsto en el artículo 6° de esa ley —todo calificado como “garantías” por el artículo 22 de la ley— los hace incurrir en este delito electoral que, de acuerdo al artículo 195 de la misma ley 7.690 de Registro Cívico, debe ser castigado con pena de ocho días de prisión, que se elevará a dos meses, con privación de empleo, si fuere cometido por funcionario público con infracción de los deberes de su cargo”. Y es obvio que en este caso si no se cumplen con esas formalidades (garantías) se infringen los deberes del cargo, en este caso establecidos nada menos que por la propia ley. Y como consecuencia, además, será el Ministerio del Interior y no la Corte Electoral el que identifique (con impresiones dactilares incluidas) a la persona inscripta que será inhabilitada.
Aporte de la Corte Electoral, en el convenio Corte Electoral-ministerio del Interior.
Pero, además y como si el incumplimiento de lo dispuesto por las leyes fuera poco, en el Convenio se deja asentado como antecedente que “Es interés del Ministerio del Interior, recibir información de la Corte Electoral en determinados casos de personas o ciudadanos”. Y, más adelante, en el convenio se establece como aporte de la Corte Electoral: “Establecer un mecanismo seguro y ágil de remisión de información que sea requerida por el Ministerio del Interior, a través de sus dependencias, para la remisión de información de personas o ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional”.
En este caso, para este aporte de información, la Corte Electoral no se reserva el derecho de calificar la procedencia o no de la información a proporcionar y, por otra parte, se prevé, en forma genérica, que será la información que sea “de interés” del Ministerio del Interior y que sea requerida por este.
Esto puede afectar la independencia de la Corte Electoral y las garantías electorales. Este “aporte” (como obligación de la Corte Electoral), aunque aparente ser inocente o de poca importancia, encierra peligrosas consecuencias. En la realidad electoral comparada, un mecanismo como este, ejecutado de hecho (aquí es más grave porque se prevé como obligación convenida), dio lugar a que el Consejo Nacional Electoral de Venezuela le entregara al gobierno de Hugo Chávez, toda la nómina y datos de los ciudadanos venezolanos firmantes para la realización del referendo revocatorio del mandato de Chávez del año 2004. Esa entrega se conoció como la “Lista Tascón” (compuesta por casi 4 millones de personas) y, según denunció la oposición venezolana, dio lugar a destituciones de funcionarios y despidos de trabajadores de empresas privadas, o a la existencia de una “lista negra” para ingresar a trabajar. Piénsese que esto puede dar lugar a la entrega de toda la nómina de firmantes por ejemplo para la convocatoria de un reféndum contra una ley que sea de sumo interés de un gobierno y a otros casos de presiones contra ciudadanos.
En el Derecho Público, el Derecho Electoral es una rama de él, rigen los principios de legalidad, competencia y especialidad: las personas jurídicas estatales son solo competentes para hacer aquello que les ha sido atribuido por una norma constitucional o legal y respetando los límites que ella le impone. Y si la norma atributiva de competencia no prevé expresamente que el ejercicio de esa competencia se pueda delegar, el organismo competente no puede hacerlo y si lo hiciera violaría la constitución o la ley, según el caso, o ambas como en el caso del Convenio que se refiere.
Pero aún más, para la materia electoral el principio de legalidad es aún más estricto, en esta materia se exige el estricto cumplimiento de la normatividad jurídica aplicable a la organización de las elecciones, incluyendo los actos previos y los posteriores al acto, porque de eso depende la legitimidad de origen de las autoridades.
En definitiva con el convenio se violentan los principios de atribución de competencias, especialidad, legalidad y separación de poderes, todos de rango constitucional. Se dispone la comisión de delitos electorales por parte de los funcionarios electorales, y se afectan las garantías electorales. Y, por añadidura, se propician o facilitan conductas y maniobras que desconocen las garantías electorales, (como la lista Tascón de Venezuela).
En la forma democrática republicana de gobierno (artículo 82 de la Constitución) está contenido el principio de colaboración entre los poderes públicos representativos, para el funcionamiento del Estado de derecho con esa forma de gobierno. En consecuencia, en tanto el funcionamiento de la Corte Electoral de acuerdo a Derecho, es garantía fundamental para la legitimación de origen de las autoridades de gobierno, los demás poderes públicos y organismos públicos, deben colaborar con el funcionamiento del régimen electoral conforme a Derecho. En ese sentido, la colaboración del Ministerio del Interior con la Corte Electoral, es parte de ese principio de colaboración entre los poderes públicos. De esta forma, algunos beneficios que recibe la Corte Electoral por este convenio (por ejemplo mayor certeza en la individualización de las personas inscriptas, cuya inscripción debe ser cancelada en caso de fallecimiento, así como la confirmación de la autenticidad de la cédula de identidad que se presenta en caso de inscripción) no deberían estar sujetos a ninguna contraprestación por parte del organismo electoral –como sí se prevén en el llamado Convenio— y menos aquellos que, como los reseñados, afectan la independencia de la Corte Electoral y, con ello, el principio de separación de poderes y suprimen o afectan garantías electorales.
La supuesta ventaja para el organismo electoral, consistente en que sus funcionarios no deban trasladarse para efectuar los prontuarios —lo que, para colmo, se fijó como una de las finalidades del convenio—, no es admisible como tal porque supone el incumplimiento de la ley, la comisión de delitos electorales, la afectación de las garantías electorales y la independencia de la Corte Electoral. Todo sin perjuicio que para el prontuario de las personas que sean judicialmente declaradas incapaces, los funcionarios deberán trasladarse porque, en esos casos, no interviene el Ministerio del Interior.
Tengo otros temores con la aplicación de este convenio, pero no surgen de su tenor literal como sí ocurre con los expuestos, razón por la cual no hago suposiciones sobre aquellos.
El suscrito pide disculpas, al Sr. Director y a los lectores, por lo extenso de esta carta, pero en la defensa del Estado de derecho no se deben hacer consideraciones de economía y menos de gastos, como en los que se incurre con el traslado de los funcionarios electorales para la confección de prontuarios de acuerdo con la ley.
Renán Rodríguez
Expresidente de la Corte Electoral
