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El reciente proyecto de ley aprobado por el Senado, orientado a instaurar un procedimiento abreviado de expropiación para inmuebles urbanos en desuso y con deudas compensables, se presenta como una herramienta destinada a facilitar el acceso a la vivienda digna y a reincorporar al circuito urbano unidades ociosas. No obstante esa finalidad socialmente valiosa, el diseño normativo plantea desafíos relevantes desde la perspectiva del derecho constitucional, del derecho administrativo y del régimen jurídico de la propiedad, así como en relación con los estándares internacionales aplicables en materia de vivienda. No se trata de un debate meramente técnico, sino de analizar con rigor si la iniciativa respeta los límites que la Constitución impone al poder expropiatorio del Estado, si garantiza efectivamente el derecho de defensa del propietario y si logra armonizar el derecho a la vivienda con la garantía de propiedad.
El artículo 32 de la Constitución establece que la propiedad es inviolable y que únicamente puede ser afectada mediante expropiación por causa de utilidad pública calificada por ley y mediante justa indemnización. El proyecto introduce, sin embargo, un mecanismo que permite declarar la utilidad pública de manera abstracta respecto de un conjunto indeterminado de bienes definidos por su desuso o por la existencia de deudas, y fija la indemnización tomando como referencia el valor catastral, que no necesariamente refleja el valor real del mercado. Esa solución podría colocarse en tensión con el estándar constitucional, en tanto la “justa indemnización” exige plena equivalencia entre lo que el propietario pierde y lo que el Estado paga. Un valor predeterminado por tablas catastrales corre el riesgo de convertirse en una indemnización insuficiente y, por ende, arbitraria. El juez, obligado a garantizar la integridad resarcitoria, podría no convalidar una valoración que se aparte del valor real del bien, lo que confirma la debilidad jurídica del esquema propuesto. De este modo, la expropiación abreviada corre el riesgo de desnaturalizar la garantía constitucional y aproximarse peligrosamente a figuras prohibidas como la confiscación encubierta.
El derecho a la vivienda digna, reconocido tanto por la Constitución como por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es un derecho de realización progresiva cuyo cumplimiento recae fundamentalmente sobre el Estado, no sobre los propietarios particulares. La iniciativa legislativa, al establecer un mecanismo que desplaza parte de los costos de la política de vivienda hacia titulares de inmuebles privados que mantienen intacto su derecho de propiedad, altera ese equilibrio. El Estado está llamado a desarrollar políticas habitacionales mediante incentivos, programas de crédito, planificación urbana, rehabilitación edilicia y herramientas fiscales proporcionadas, no mediante la transferencia compulsiva de bienes privados sin un examen riguroso de proporcionalidad. El derecho a vivienda no habilita a restringir el derecho de propiedad más allá de lo que sea estrictamente necesario y razonable.
El procedimiento abreviado planteado también genera interrogantes en materia de garantías del administrado. Todo proceso expropiatorio debe respetar la legalidad, el debido proceso, el derecho de contradicción y la imparcialidad judicial. Sin embargo, el proyecto prevé una secuencia acelerada que reduce etapas de valoración contradictoria, permite la compensación automática de deudas sin control judicial suficiente y condiciona la tarea del juez mediante parámetros legales rígidos. Ello puede vulnerar el derecho de defensa del propietario al limitar las posibilidades de impugnar la causa de utilidad pública, cuestionar la procedencia o la cuantía de la deuda o controvertir el valor del inmueble. En el ordenamiento uruguayo, la determinación de la indemnización justa es un ámbito donde la revisión judicial debe ser plena; simplificar el procedimiento puede resultar funcional a la eficiencia administrativa, pero potencialmente inconstitucional.
Tampoco resulta convincente la apelación al artículo 38 de la Ley 18.308 como fundamento de un supuesto deber de uso de la propiedad inmueble. Dicha norma no consagra un deber de ocupación efectiva, sino que prohíbe usos contrarios al ordenamiento territorial. La función social de la propiedad, invocada frecuentemente de forma imprecisa, no habilita a sancionar la mera inactividad del propietario ni autoriza la expropiación por desuso, salvo declaración legítima de utilidad pública y pago de indemnización integral. El derecho uruguayo no reconoce la obligación de mantener un inmueble permanentemente ocupado, y mucho menos convierte su desocupación en causal autónoma de expropiación. El proyecto parece expandir el alcance de esta noción sin un sustento jurídico robusto.
Aunque la reutilización de inmuebles en desuso se alinea con objetivos internacionales relacionados con el desarrollo urbano sostenible y el mejor aprovechamiento del suelo, esos estándares no avalan la expropiación simplificada sin garantías. Los organismos internacionales recomiendan políticas públicas basadas en incentivos, rehabilitación, programas de alquiler asequible, captación de plusvalías y planificación integral del territorio. La expropiación, según las mejores prácticas, debe ser un recurso excepcional y de último grado, nunca la herramienta estructural de una política habitacional.
En este contexto, el proyecto de abreviación del trámite expropiatorio, aun partiendo de un propósito socialmente legítimo, presenta deficiencias constitucionales relevantes. Afecta el núcleo esencial del derecho de propiedad al utilizar el valor catastral como parámetro indemnizatorio, desplaza hacia particulares cargas que corresponden al Estado, reduce garantías inherentes al debido proceso y se apoya en una interpretación extensiva e incorrecta de la función social de la propiedad. El desafío de abordar las viviendas desocupadas es real y urgente, pero, en una democracia constitucional, la finalidad social no justifica medios jurídicamente defectuosos. Una política habitacional sólida debe priorizar los incentivos, la planificación urbana y los instrumentos fiscales proporcionales, reservando la expropiación para los casos verdaderamente necesarios y siempre dentro del marco de garantías que la Constitución exige.
