Tomo los siguientes párrafos del libro de Iván Romero, Breve historia de los nacionalismos. “Uno de los autores de mayor relevancia en este proceso es Joseph Arthur, conde de Gobineau, cuya obra Ensayo sobre la desigualdad de las razas humanas, publicada entre 1853 y 1855, es una de las primeras muestras de racismo basado en cuestiones aparentemente científicas. En ella se establece la superioridad de la raza blanca aria sobre los eslavos o los negros, de forma que pone las bases de una justificación científica, siempre según los estándares de la época, del dominio colonial sobre el África subsahariana”.
Gobineau fue, sin embargo, un niño de pecho en comparación con algunos de sus seguidores. Su base ideológica es funcional a sostener ciertos statu quo y preeminencias sociales, pero carece de toda explicación racional fuera de la de justificar la inmoralidad que sustenta. La nación no tiene relación alguna con la hemoglobina a pesar de posturas trasnochadas que han intentado sostener lo contrario.
En cierto modo, una emanación de esta perspectiva es el planteo que se hace sosteniendo la virtud de los “estados plurinacionales”, que han llegado a postular la diversidad hasta en ocasión de impartirse justicia en el caso de la comisión de delitos.
Esto parte de una base diferente a la que hemos procurado consagrar nosotros, en nuestra peripecia como Estado-Nación. El ideal que hemos sostenido fue el de integrar a las personas, el de conformar una única nacionalidad entre todos. Es igualmente “oriental”, de acuerdo con nuestro derecho y nuestra idiosincrasia, el compatriota descendiente de ancestros españoles, italianos o chinos, de quien fue secuestrado, traído en condiciones inhumanas y esclavizado en nuestro territorio a fines del siglo XVIII, el nieto del armenio sobreviviente de la deportación y genocidio en la segunda década del siglo XX, el sobreviviente del holocausto perpetrado por la tiranía nazi en la década de los 40 del mismo siglo o el del español e italiano que vinieron a este territorio huyendo del hambre, a fines de la primera mitad del siglo XX.
Desde ese punto de vista antropológico, en su versión admisible, participan de la misma nación los que comparten ciertos elementos culturales como la lengua, la tradición histórica, determinadas aficiones y costumbres, todo lo cual incentiva el espíritu de pertenencia, el culto de determinados símbolos o de la crónica de la gesta independentista, el reconocimiento de trayectorias de próceres que devienen en paradigmas de la comunidad e, incluso, determinados relatos míticos.
En torno a este orden de ideas, incluso refutándolas, se encuentre la archirrecordada conferencia pronunciada por Ernest Renan en la Sorbona, el 11 de marzo de 1882. Decía: “El hombre no es esclavo ni de su raza, ni de su lengua, ni de su religión, ni de los cursos de los ríos, ni de la dirección de las cadenas de montañas. Una gran agregación de hombres, sana de espíritu y cálida de corazón, crea una conciencia moral que se llama una nación. Mientras esta conciencia moral prueba su fuerza por los sacrificios que exigen la abdicación del individuo en provecho de una comunidad, es legítima, tiene el derecho a existir. (…)”. (…) “La existencia de una nación (…) es un plebiscito de todos los días, así como la existencia individual es una afirmación perpetua de vida”.
Otra acepción lleva a identificar la expresión Nación con el concepto de Estado. Encontramos este rasgo en el preámbulo de la Constitución de la Nación Argentina, así como en los diversos y numerosos artículos que la emplean.
Desde otro punto de vista, la Nación es considerada como la titular de la soberanía, noción afín a la concepción democrática que le atribuye a la Nación, el conjunto de los ciudadanos, la condición de órgano con potestades de decisión, situado en el sitial máximo de la organización estatal. Es la idea que emana del artículo 4.º de nuestra Constitución, con redacción incambiada desde 1830: “La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante se expresará”.
En todo caso, la denominación “nación” es empleada con diferentes significados.
Puede ser considerada como sinónimo de Estado, la denominación de una organización política, o sea llamada a ejercer el poder, que emplea sus potestades normativas para atribuir y distribuir los recursos materiales de una sociedad determinada. Necesariamente habrá un elenco de autoridades que ordenarán la vida en común y ello nos enfrenta a la cuestión de la legitimidad de los gobernantes.
Una consideración especial la merece el problema de hasta qué medida puede el Estado generar un sentimiento nacional o la importancia y consideración que puede merecer la voluntad de alcanzar una organización política independiente por parte de quienes se consideran parte de una singularidad cultural.
Puede considerarse como sinónimo de etnia, o sea una comunidad integrada por quienes se asumen como portadores de características comunes. Resulta interesante, sin embargo, determinar la distancia que hay entre una etnia y una nación y cuáles son los factores que pueden considerarse capaces de definir y delimitar ambos conceptos.
La nacionalidad es un concepto distinto. Puede ser indistintamente la condición de integrante de una cultura “nacional” determinada, o en cambio, simplemente, el hecho de haber nacido en determinado territorio. El nacimiento es, meramente, un hecho que se produce en determinado lugar y, en principio, la expresión nacionalidad apunta a ese episodio, el haber nacido en determinado sitio. El nacimiento es, en principio, un punto de conexión que llega a determinar deberes y derechos para el nacido en cierto lugar, en función del sistema jurídico imperante.
Los nacionalismos constituyen doctrinas tendientes a valorar los denominados rasgos nacionales y derivan, por lo general, en la intención de organizarse en un gobierno propio, conformado por quienes se consideran connacionales. En torno a las ideas que se proclaman, como sucede generalmente con las ideologías, vienen adosados diversos justificativos que legitiman liderazgos, reconocimiento social, grados de preeminencia, oportunidades de acceso a situaciones más o menos ventajosas que justifican relaciones de poder.
El uso de la expresión “Nación” en el texto constitucional uruguayo vigente refiere a un concepto afín al de nacionalidad, pero diferente.
El texto de nuestra Constitución utiliza esa expresión con diversas acepciones:
Como titular de la soberanía, concepto que refiere al conjunto de los ciudadanos, y que constituye una aseveración democrática, cuando afirma que la Nación es, “radicalmente” la que ejerce la soberanía; cuando se indica que “todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán”; cuando afirma que la Nación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana y que “su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma”. (Arts. 4, 77 y 82).
Como comunidad organizada, cuando afirma que “los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política” o cuando, en una norma programática se expresa que el que atentare o prestare medios para atentar contra el sistema constitucional será juzgado y castigado “como reo de lesa Nación”. (arts. 58 y 330).
Como sinónimo de Estado cuando sostiene que le compete a la Asamblea General del Poder Legislativo “elegir el lugar en que deban residir las primeras autoridades de la Nación”, o sea, establecer una ley que designe la capital de la República (artículo 85 nral. 16). En similar sentido, con un giro más habitual allende el Río de la Plata que en nuestro ámbito, la legislación infra constitucional ha utilizado la expresión Nación cuando organizó el Ministerio Público. (cf. Ley 19334, de 14 de agosto de 2015). Otro tanto puede decirse cada vez que se instituye una “Dirección o Administración Nacional”, dentro de la estructura administrativa del Estado.
La expresión “nacional” no es unívoca. Refiere a la comunidad organizada, o sea, al Estado, en el artículo 5.º de la Constitución, cuando menciona a los templos religiosos construidos con fondos del erario nacional, anteriores a la separación del Estado y la Iglesia. La referencia al Estado se hace al regular el derecho de propiedad y las bases de la expropiación en el artículo 32.º, al referirse al Tesoro Nacional. Otro tanto sucede cuando se menciona “la política nacional de aguas y saneamiento” o cuando exonera de impuestos nacionales y departamentales a las instituciones de enseñanza privada y las culturales de la misma naturaleza, o cuando menciona las autoridades nacionales de los partidos o refiere a las elecciones nacionales (artículos 47, 69, 77 numerales 4, 9 y 12).
Reseña como nacional a una condición o calidad reconocida a las personas cuando se menciona la calidad de padre o madre orientales como requisito para el reconocimiento de la ciudadanía natural a sus hijos, cualquiera haya sido el lugar de nacimiento, condicionado al hecho de que se avecinen en el país y se inscriban en el Registro Cívico o cuando se expresa que la nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro país, en referencia a la nacionalidad oriental. (Artículos 74 y 81).
Nacionalidad y ciudadanía son conceptos cercanos pero diferentes. La nacionalidad está mencionada en el artículo 80.º numeral 6 que prevé como causa de suspensión de la ciudadanía legal, el ejercicio de la violencia o de propaganda que incite a la violencia dirigidas a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad, las que son definidas como las contenidas en las Secciones I y II de la Constitución, o sea, las disposiciones que declaran la existencia del Estado uruguayo como entidad y proclaman los derechos fundamentales de sus habitantes.
La regulación constitucional en materia de nacionalidad y ciudadanía es confusa. En particular porque para ser ciudadano natural, en la primera categoría prevista, se requiere la nacionalidad, aquí considerada como el hecho del nacimiento en el territorio.
El Derecho Constitucional uruguayo reconoce la categoría de nacionalidad como condición de nacional, en tanto que maneja el concepto de “oriental” y el de “naturalización” instituto, este, que reconoce, pero que no incorpora.
El sentido natural y obvio de “nacional” es el de que se trata de aquella persona que nació en el territorio. Tal es, a nuestro juicio, la interpretación de nacionalidad cuando se reconoce la condición ciudadano natural a los hijos de “padre o madre oriental”, cualquiera sea el lugar de su nacimiento, siempre que, además, cumplan las condiciones de avecinamiento y de inscripción en el Registro Cívico Nacional. Un no nacional, pueda ser ciudadano natural, asimilándose su situación a la del nacido en el territorio. Nadie está obligado a avecinarse y el que se avecina no está obligado a inscribirse en el registro cívico. (artículo 74).
El derecho uruguayo reconoce el instituto de la naturalización, pero no lo emplea. Cumpliéndose las condiciones, el extranjero tiene derecho a acceder a la ciudadanía legal que perderá en el caso de “naturalización” posterior en otro Estado (artículo 81).
Se ha sostenido que “nacional o natural” y “ciudadano natural” son términos sinónimos en nuestro sistema, lo que es materia opinable. La solución adecuada, a nuestro juicio, pasa por reconocer que se trata de situaciones distintas a las que se accede a pesar de cumplir idénticos requisitos.
Ser “nacional” no es, desde la regulación constitucional, otra cosa que haber nacido en el territorio. Sin embargo, no es la solución que recogió el artículo 2.º de la ley 16021, de 13 de abril de 1989, que le atribuyó la calidad de nacionales a los hijos de padre o madre oriental, “sea cual fuere el lugar de su nacimiento”.
El artículo 3.º, en la redacción dada por la ley 19362, que modificó la solución original que sostenía lo contrario, les asigna, a los hijos de esos denominados nacionales, la calidad de ciudadanos naturales, lo que parece resultar un reconocimiento de que la nacionalidad y la ciudadanía natural no necesariamente se verifican bajo las mismas condiciones. El legislador, obviamente, ha ido más allá de lo que estableció el constituyente estableciendo una solución distinta, de discutible constitucionalidad.
¿La ciudadanía legal, a la que pueden acceder los extranjeros, equivale a una naturalización o nacionalización o solo refiere a la posibilidad de ejercer derechos cívicos como emana de la denominación y del hecho de que es una calidad que se puede perder, como surge del artículo 81 de la Carta? Justino Jiménez de Aréchaga ha entendido en forma categórica, y ampliamente compartible, comentando el texto constitucional de 1830, que “la calidad de nacional depende, pues de un hecho, el nacimiento dentro del territorio del Estado”. “La adquisición de la ciudadanía legal no confiere la nacionalidad oriental”, aun cuando el ciudadano legal participe del ejercicio de la soberanía y esta exista “radicalmente en la Nación”.
Si distinguimos, como lo hizo el legislador cuando sancionó la Ley N.º 16021, de 13 de abril de 1989 y sus modificativas, entre nacionalidad y ciudadanía, cabría concluir en que: i. ser ciudadano supone ser titular de derechos cívicos, en particular el ejercicio del voto activo y pasivo (cf. Constitución, artículo 77, 1.er párrafo) y a desempeñar funciones públicas con excepción de los docentes de la enseñanza pública superior). Ser nacional refiere, en cambio, a un estatuto de protección internacional; ii. Se puede ser nacional sin estar en condiciones de ejercer los derechos de la ciudadanía como sucede en el caso de los menores de edad (según la perspectiva que se adopte, porque puede considerarse que los derechos están en suspenso o porque se advierte que recién surgen al cumplir 18 años. No se suspende lo que no existe). Por otra parte, en el derecho patrio, se puede disponer de ciertos derechos cívicos sin ser considerado ciudadano, como se verificaría en el caso previsto en el artículo 78.º de la Carta que prevé la situación de los denominados, quizás indebidamente, electores no ciudadanos, condición cuyo número viene disminuyendo.
En suma, en nuestro derecho constitucional, se es nacional por el hecho de nacer en el territorio. Luego, el legislador se tomó alguna libertad en torno a este tema y amplió el universo fuera de lo previsto por la carta magna. Como no existe interés directo, personal y legítimo que legitime la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2.° de la ley 16021, esta disposición es aplicable, sin obstáculos.
El ciudadano legal es, en términos generales, el extranjero que voluntariamente optó por requerir la ciudadanía. Aunque quisiera, no podría naturalizarse porque el sistema uruguayo no prevé el mecanismo de la naturalización o nacionalización, pero puede ejercer todos los derechos cívicos, cumpliendo las condiciones temporales de ejercicio y la idoneidad para el desempeño de cargos públicos, con salvedad de los cargos de presidente y vicepresidente de la República.
Ser extranjero no es una capitis diminutio para nadie. El principio de igualdad consagrado por el artículo 8.º de la Constitución se aplica a todas las personas, pero ello no significa que pueda inventarse una “orientalidad” que no se verifica. Resulta obvio que la calidad de extranjero es un hecho objetivo, que no corresponde menoscabar.
El ciudadano legal que no es un nacional integra sin embargo la Nación desde la perspectiva que la considera como el conjunto de los ciudadanos, que son los titulares, en conjunto, de la soberanía nacional, y que intervienen, por ejemplo, como ciudadanos que son, en los procedimientos que se requieren para la modificación constitucional.
Tal es nuestro sistema. Quien considere que corresponde una regulación diferente, debería proponer incorporar sus fórmulas en una futura reforma constitucional. Por otra parte, ponerle el mote de norma interpretativa a una ley que consagre una solución que se aparte de la regla constitucional, no es la mejor práctica, sin perjuicio de que, quizás, no haya quien se encuentre legitimado para reclamar la mentada inconstitucionalidad porque no ve afectado su interés directo, personal y legítimo. (cf. artículo 258).
Cabe preguntarse si el afán manifiesto de ser considerados “uruguayos” por parte de quienes han inmigrado huyendo, quizás, de regímenes políticos abyectos, obedece a su unción patriótica o, solamente, se trata de un medio para obtener un pasaporte que, dado el prestigio de nuestra República, que puede claudicar si empezamos a banalizar nuestros procedimientos y controles, favorece las posibilidades de acceder a alguna tierra prometida situada al norte del globo.
Nada de lo antedicho se aparta un ápice del respeto y afecto que sentimos por quienes, inmigrantes, nos enriquecen con su aporte. Su presencia es absolutamente necesaria, sobre todo si consideramos los datos que nos brinda, actualmente, la demografía. Todos tenemos un ascendiente que vino, una vez, enhorabuena, a incorporarse a esta patria singular.
Las vueltas de la vida nos han colocado al frente de una cátedra de la Universidad de la República que inauguró Carlos María Ramírez hace 155 años y, fieles a dicha trayectoria, no estamos dispuestos a hacerle decir a la Constitución lo que esta no afirma. Podrá haber mejores soluciones, pues, si estamos convencido de ello, reformemos la Constitución.
Dr. Jaime Ruben Sapolinski
Profesor titular de Derecho Constitucional Facultades de Derecho de la Udelar y de la UCLAEH.
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