Hacia afuera, un concepto clave, que es trabajar en el desarrollo de una cultura de cumplimiento. Entender que evadir impuestos o no cumplir con los impuestos no es una buena idea en ningún momento.
Y, por otro lado, abordar la gestión del cumplimiento con todas las dimensiones que tiene. Los motivos por los cuales los contribuyentes incumplen no son siempre los mismos, entonces, nuestra respuesta no puede ser siempre la misma. Si hay problemas de fraude tributario, bueno, ahí se requiere mucha investigación y mucha acción coercitiva. Pero muchas otras explicaciones tienen que ver con olvido, con no saber cómo cumplir, con desorden de los números, de las cuentas. Y eso pasa tanto a nivel individual como empresarial. A veces, por detrás de los problemas de solvencia, hay problemas de gestión de las finanzas o de la economía.
Parte de ese cambio se basa en que los contribuyentes autorregulen su comportamiento hacia el cumplimiento y, mayoritariamente, en la autogestión, obviamente, con toda la ayuda que necesiten.
Y un último punto es la confianza recíproca. Por un lado, de los contribuyentes en la administración tributaria porque, si no confían en nosotros, no van a confiar en las herramientas o indicaciones que les ofrecemos. Por otro, nosotros también tenemos que entender que los contribuyentes tienen que ser tratados en función de su disposición a cumplir y de las necesidades que tienen para poder cumplir. No podemos desconfiar por defecto de los contribuyentes ni tratarlos como defraudadores.
—¿Qué implica esta nueva estrategia hacia la interna de la DGI?
—Ahí hay varias cosas. Una, que es compleja para cualquier organización pública, no solo para una administración tributaria, es por un lado procurar tener los principales problemas de riesgo de cumplimiento (respecto del pago de los impuestos) bien cuantificados y caracterizados. Y, sobre esa base, elegir qué es lo que tiene más sentido hacer. Es un desafío grande para una organización cuando no está acostumbrada a trabajar en base a riesgos.
Otro aspecto tiene que ver con cómo interactuamos con los contribuyentes; en la medida que, como decía, procuramos la autorregulación y la autogestión orientadas al cumplimiento, necesitás hacerlo con una atención integral. Hoy por hoy, la mayoría de los procesos que están escritos, procedimentados, que impactan en los sistemas, etcétera, están diseñados para esperar a que el contribuyente incumpla y después ir a procurar la corrección y sancionar lo que corresponda. Ahora estamos yendo hacia procesos donde lo que pretendemos es hacerle saber primero que está por vencer su obligación, qué es lo que esperamos que haga con esa obligación y acompañarlo. Es un proceso completamente distinto, que impacta en los sistemas, en los procedimientos de trabajo, pero también en la forma en cómo los funcionarios atienden a los contribuyentes. No los podemos atender por trámite; tenemos que ajustar el modelo de servicio. Ahí es donde entra la figura de los ejecutivos de atención personalizada para ayudar a resolver los problemas de los contribuyentes, al estilo de lo que tienen hoy por hoy grandes contribuyentes, y por otro lado los auxiliares de back office, que lo que hacen es encargarse de toda la parte transaccional.
—Con esta nueva lógica que plantea el plan estratégico, ¿cuál será el cambio más visible para el contribuyente? ¿Es el asesoramiento de los ejecutivos?, ¿la declaración precargada?
—Los ejecutivos van a estar operativos en los próximos meses y van a empezar para grupos pequeños de contribuyentes.
Un cambio importante son las declaraciones precargadas. Empezamos con el grupo “no Cede” (fuera del Control Especial de Empresas) a partir de octubre, con la precarga de la declaración de IVA, y todo el universo “no Cede” va a estar generalizado desde febrero del año que viene. Después la idea es seguir con el resto de los grupos, para tener a los 90.000 a partir de febrero de 2027.
Gustavo González Amilivia, director de la DGI.
Javier Calvelo-adhocFOTOS
Esa va a ser la única manera de presentar la declaración. ¿Eso qué quiere decir para el contribuyente? Ya no es “vengo y la presento”, sino “vengo y consulto lo que la DGI está proponiendo (en la declaración precargada) y cambio todo lo que entienda que tengo que cambiar”. Como está basado esencialmente en factura electrónica, el contribuyente no se va a llevar una sorpresa, porque esencialmente es su actividad documentada tanto en ventas como en compras por información que tenemos de sus proveedores.
La diferencia va a estar en algunos casos que nosotros vamos a introducir en función de lo que nos dice el análisis de riesgo. Si tenemos indicios fuertes de que un contribuyente está subfacturando o subvaluando sus ventas, eso lo vamos a hacer ver en el monto de venta en la propuesta de declaración. Lo mismo respecto de las compras.
—Estos contribuyentes son empresas. ¿Cuál será el cambio para una persona física?
—Ahí tenemos desafíos distintos. Porque, por ejemplo, en el caso de personas que prestan servicios personales por fuera de relaciones de dependencia, como independientes, tenemos problemas parecidos a los de las empresas porque también pueden, por ejemplo, subvaluar.
En el caso de contribuyentes de IRPF (Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas) por rentas del trabajo dependiente, o de pasivos contribuyentes del IASS (Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social), el problema mayor no tiene que ver tanto con subvaluar —porque en realidad sus rentas están todas informadas por sus empleadores o por los prestadores de las pasividades— sino más bien porque la retención no es perfecta y no cubre el 100% del impuesto anual.
Para el IASS, ese problema lo estamos resolviendo en el corto plazo, mejorando el proceso de retenciones con todas las cajas. Para el IRPF, estamos buscando soluciones para mejorar el sistema de retenciones.
—¿Cómo? ¿Con mejores cruces de datos?
—Tenemos que seguir investigando opciones. La limitación mayor es un tema de no violentar la libertad de trabajo. O sea, si la persona tiene dos empleos, yo de antemano puedo saber cuál sería la tasa de retención que asegure que todo lo que se le retenga durante el año complete el impuesto. Por lo tanto, el saldo a pagar es cero. El problema es que yo, como DGI, no puedo decirle a ninguno de esos empleadores “esta es la tasa de retención que tendrías que aplicar” porque indirectamente lo que le estoy diciendo es que esa persona tiene otro empleo. Pero estamos buscando maneras de, respetando eso, mejorar el sistema de retenciones.
Para los empleos públicos podríamos tener otro tipo de arreglos. Y en los privados la idea es, sobre todo, trabajar con grandes empleadores, para llegar a acuerdos sobre qué tipo de información podemos manejar de tal manera que no le compliquemos la vida a nadie en el mundo del trabajo.
Aunque el foco está en mejorar el sistema de retenciones, otro problema es con gente que no sabe que tiene saldos a pagar. Hay que trabajar más en hacer recordatorios, dar información.
—La caricatura del funcionario de la DGI es la de un perro sabueso yendo a buscar al evasor. ¿Esa es una imagen que debería cambiar si este plan se implementa como se espera?
—Nosotros vamos a seguir teniendo fiscalizadores, y los fiscalizadores son los que son.
—Está bien, pero el plan apunta a incitar al cumplimiento y evitar todo lo posible la evasión y, en ese caso, sí, fiscalizar.
—Lo que queremos, por sobre todas las cosas, es que los fiscalizadores actúen en los casos que realmente es necesario. O sea, si yo puedo resolver algo con una llamada telefónica, o con un mensaje, o con un seguimiento a través de un ejecutivo de cuenta, o con un abordaje más sistémico donde regularmente me comunique con el contribuyente, le hago un seguimiento de cómo va, etcétera, lo voy a hacer. En realidad, es un acompañamiento donde estos conceptos de facilitación y control están como mezclados; estoy controlando que cumpla con lo que pretendo que cumpla, pero además lo estoy trayendo de la mano para que lo pueda hacer de la manera menos costosa posible. Pero si nada de eso funciona no queda otra que hacer actuar a fiscalización.
Por otro lado, fiscalización cumple un rol muy importante en los fraudes tributarios; la creatividad está a la orden del día y eso requiere otro tipo de acción, porque ahí estamos hablando de gente que deliberadamente está actuando no solamente para no pagar sus impuestos, sino para enriquecerse a través del sistema tributario. Y el otro rol que fiscalización cumple, que es muy relevante, es en el análisis de riesgo, porque a veces, para poder completar el entendimiento sobre cómo funciona un segmento, un sector de actividad, etcétera, necesitamos investigar.
—Desde el punto de vista organizacional y de gestión interna, ¿qué supone toda esta transformación?
—Es un cambio en la estructura organizativa, porque nuestra estructura está por funciones. Y acá lo que estamos pensando es una estructura que tenga, por un lado, el frente de la oficina, que serían la atención a los distintos segmentos de contribuyentes con los ejecutivos de cuenta y un back office más integrado… Es un cambio que también implica un aprendizaje por parte de los funcionarios, familiarizarse con otros procedimientos; vas a tener más generalistas, si querés, aunque siempre tenés que tener gente especializada, pero sobre todo como referencia de consulta o supervisando.
Otro cambio grande es que esto supone procesos transversales, decisiones de asignación de recursos que impactan en toda la DGI y, por lo tanto, tenés más unidades centrales. Varias de esas hoy no existen; algunas las estamos construyendo ahora mismo, aunque no tengamos la estructura dispuesta.
Gustavo González Amilivia, director de la DGI.
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La idea es ir transitando en este cambio, por eso los ejecutivos de cuentas se van a ir formando de a poco y lo mismo los auxiliares de back office, porque eso implica que vos le vas sustrayendo recursos a la oficina en distintos lugares y reorganizando esos trabajos. Lo mismo hacemos con esto de las unidades centrales; por ejemplo, ahora tenemos —por primera vez— un grupo de analítica de riesgos que involucra a unas 25 personas.
La idea es llegar al 2028 con una reestructura, pero no es que bajaste una llave y subiste otra, es un proceso de cambio.
—El documento del plan señala que la DGI tiene desafíos en materia de infraestructura edilicia y tecnológica. ¿Qué está previsto en ese sentido? ¿Hay inversiones planificadas?
—Sí. A nivel edilicio, el cambio más grande es en la sede central, que es un edificio que tiene parte de su infraestructura muy vieja. Por ejemplo, el acondicionamiento térmico complica la operativa durante el año y tiene que ser sustituido. Hay temas con los ascensores, que hace la movilidad.
Y en informática, los fierros —los data centers son lo más crítico— hay que renovarlos más o menos cada cinco años; eso nos establece incertidumbres en la planificación presupuestal. Eso en principio está asegurado, pero estamos explorando otras alternativas que nos permitan planificar mejor. ¿Hasta dónde tiene sentido que cada unidad ejecutora tenga que resolver y gestionar su presupuesto de inversiones para resolver sus necesidades tecnológicas por separado? ¿Hasta dónde eso es eficiente? La idea, todavía en discusión, va un poco por ahí. Eso es más crítico hoy, porque todo lo que son procesadores, que son fundamentales en los data centers, se están encareciendo enormemente con el tema del desarrollo de la inteligencia artificial. Eso también es un desafío. Porque los presupuestos de inversión en general no evolucionan igual.
—El plan establece como un indicador bajar un 20% la evasión desde el IVA y el IRAE respecto al 2024, cuando era de 20,7% y 48,9%, respectivamente. ¿Por qué esa meta específica?
—El 20% lo consideramos en cierta forma como el mínimo aceptable en la medida en que tengamos un éxito relativo con la implantación de este cambio en la forma de gestionar el cumplimiento de las obligaciones. Es llevar las tasas de evasión a sus mínimos históricos desde que se mide, desde aproximadamente 2004 o 2005. Se entiende que eso es un nivel asequible para la DGI.
De todos modos, es muy difícil metodológicamente decir qué impacto va a tener lo que vamos a hacer en la recaudación y, por otro lado, en la evasión. Pero, bueno, ese el piso.
—Visto desde la economía política, ¿tiene buen timing desplegar un plan que entre otras cosas busca reducir la evasión, justo cuando se está dando una caída significativa de la aprobación del gobierno?
—Es una buena pregunta. Nosotros, lo que estamos viendo en la interna es que la forma en cómo la DGI estaba trabajando y encarando la gestión de las obligaciones tributarias es insostenible. No la podemos continuar.
Hablando tanto con actores externos como internos, como los propios funcionarios, se ve la necesidad de generar mayores condiciones de equidad, no desde el punto de vista del diseño de los tributos, sino, dado un impuesto, que todos quienes están obligados cumplan de la manera que tienen que cumplir. Ahí, en la DGI, tenemos el desafío en mostrar que nuestro trabajo es para el Estado; somos una unidad que está dedicada a la aplicación de normas y el destino del resultado de nuestro trabajo, que es la recaudación, es para sostener el presupuesto público y el funcionamiento del Estado.
Yo entiendo que existe hoy una circunstancia concreta, donde hay una necesidad fiscal, etcétera, que da lugar a que eso se lea en el contexto de la coyuntura. Pero, como decimos en el plan, evadir es una mala idea siempre… A veces uso un paralelismo con la inflación, porque tiene algunos rasgos parecidos, y, del mismo modo, la evasión hace que la economía funcione de manera menos productiva, menos eficiente, y tiene efectos distributivos (adversos).
Entiendo que haya una tendencia a interpretar como que lo que hacemos tiene un afán recaudatorio. Pero, si lo que nos preocupara fuera la recaudación únicamente, habría formas más cortoplacistas y efectivas de obtener recaudación, pero que no mejoran el funcionamiento del sistema. Lo que estamos procurando es, sí, aumentar la recaudación, porque hay evasión, ¿no?, pero mejorando el funcionamiento del sistema al generar cambios que sean permanentes. Eso no lo podés hacer si no es cambiando la cultura tributaria. Entonces, cambiar las formas de manifestar la viveza criolla —por decirlo de alguna forma— siempre va a ser impertinente.
—El plan se hace público también en la misma semana en que Radio Carve informó que el presidente Orsi tenía una deuda vencida del Impuesto de Primaria en una propiedad de su titularidad y había una vivienda familiar con mejoras no regularizadas ante Catastro...
—No me parece oportuno que la DGI se involucre en la conversación pública sobre este asunto, cuando es claro que el foco de atención no lo genera ni motiva la gestión del impuesto. Por supuesto que la gestión de este impuesto, como de todos los impuestos que administra la DGI, nos ocupa y es bueno que se generen conversaciones públicas al respecto. Pero éste contexto no se trata de eso, es algo muy diferente.
—Al mismo tiempo que se propone este cambio orientado a mejorar el cumplimiento tributario, la DGI ha publicado listas de “deudores contumaces”. ¿Se seguirá usando ese tipo de herramientas?
—Sí, continúan. Seguimos teniendo un modelo de fiscalización que es como una especie de embudo; al final del embudo es donde está la fiscalización. Todo lo que está antes es lo que podés hacer para inducir una mejor conducta.
Entre las herramientas para inducir un mejor cumplimiento es mostrar qué les pasa a los grandes incumplidores. Ahí hay una porción de contribuyentes que vino y regularizó, pero otra que no y, en muchos casos, son personas que abren empresas, las dejan morir con deudas tributarias, y después abren otras. Estamos trabajando mucho para trasladar toda la información de esta empresa a esa nueva que nace, porque está contagiada por el riesgo, viendo su comportamiento anterior.
Después de esa primera lista, ahora estamos viendo cómo lo podemos escalar, porque la lista es mucho más larga. Tenemos más de 1.000 deudores contumaces.
—¿Está prevista alguna otra medida de ese tipo?
—Hay otras con facturas falsas también. Los emisores están identificados, pero el problema es con usuarios intensivos, que son unos 180. Son empresas de papel, sin actividad real atrás.
