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Como beneficio a determinados grupos de personas o bien para incentivar el desarrollo de actividades económicas en ciertos sectores o ubicaciones geográficas, los gobiernos dan ventajas fiscales a través de exoneraciones, alícuotas reducidas, tratamientos asimilados al de un exportador, deducciones extraordinarias, créditos y regímenes simplificados. Para el Estado, la ausencia de recaudación por ese tratamiento diferente o excepcional respecto de la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario supone una renuncia o un “gasto tributario”.
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Son casi 200 medidas, la más antigua fue originada en disposiciones del año 1900, como la exoneración a instituciones religiosas y otras instituciones (a excepción de enseñanza) del Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) y del Impuesto al Patrimonio (IP), que conviven con muchas surgidas en la década de 1970 y 1980, junto con otras más recientes.
Algunos usos y la magnitud de este tipo de instrumentos en Uruguay han sido objeto de debates políticos y de observaciones por parte de organismos internacionales como la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Entre otras críticas, se señala que significan un esfuerzo fiscal relativamente alto y que su eficiencia no está suficientemente analizada.
Cada año, el Poder Ejecutivo debe informar al Parlamento —como ocurrió hace pocos días al enviar el proyecto de Rendición de Cuentas— una estimación del gasto tributario incurrido, un cálculo que elabora el Departamento de Estudios Económico-Tributarios de la Dirección General Impositiva (DGI). Abarca nueve tributos, varios de estos son de los más importantes por su aporte recaudatorio: Impuesto al Valor Agregado (IVA), IRAE, Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF), Impuesto a las Rentas de los no Residentes, IP, Impuesto Específico Interno (Imesi), a las Transmisiones Patrimoniales, de Asistencia a la Seguridad Social y de Primaria .
La estimación para 2025 fue que los tratamientos diferenciales respecto de estos impuestos significaron una pérdida de recaudación potencial de $ 241.504 millones, un aumento en términos reales de 2,9% frente al año anterior y equivalente a US$ 5.878 millones, calculó Búsqueda al tipo de cambio interbancario promedio anual. Expresado como Producto Interno Bruto (PIB), el gasto tributario fue de 6,9%; en 2024 había sido de 6,6%.
En 2025, la mayor parte (58%) de la resignación de recaudación estuvo explicada por exoneraciones. Por impuesto, el IVA representó el 44% del gasto tributario total y el IRAE fue casi el 23%.
¿Quiénes se beneficiaron del gasto tributario?
Por actividades beneficiadas, el grupo “inversión, descentralización y desarrollo” explicó cerca de un tercio (31,2%) de la resignación recaudatoria total del año pasado; eso concentra las medidas de promoción de inversiones en el IRAE y el IP, así como las rentas y el patrimonio exoneradas por empresas usuarias de zonas francas, entre otros. Sigue en importancia “salud y alimentación”, que incluye beneficios en el IVA a los bienes de la canasta de consumo, a los servicios médicos, entre otros.
Las principales beneficiarias de estos tratamientos impositivos preferenciales fueron empresas (51,7%); el resto de la ventaja fiscal se repartió entre personas físicas residentes en el país (46,2%) y no residentes (2,1%), por ejemplo, turistas extranjeros a los que se les devuelve IVA por sus consumos en Uruguay.
Según el inventario de medidas de gasto tributario relevadas por la DGI en su informe, publicado como anexo, algunas tienen un único beneficiario y otras, a decenas, cientos o miles. Por ejemplo, indica que 99.114 individuos se favorecieron por la deducción extraordinaria del IRPF a los efectos del aguinaldo y el salario vacacional, que se excluyen del cálculo del impuesto anual y quedan gravadas a la tasa máxima marginal máxima del contribuyente.
Cambios en los incentivos
El programa del Frente Amplio para el actual período estipula que los incentivos fiscales deberán “reorientarse a los objetivos” establecidos en una estrategia nacional de desarrollo. Con ese mandato y la convicción de que estaba siendo usado para fines distintos a los que se busca —la compra de autos de “alta gama” para el director de una empresa o “lamparitas led”—, el Ministerio de Economía impulsó modificaciones al régimen de estímulos canalizado a través de la Comisión de Aplicación (Comap) de la Ley de Inversiones. Según las autoridades, el enfoque de esa reforma fue ser estrictos en que los proyectos empresariales amparados en este régimen tengan “sustancia productiva”.
El informe elaborado por la DGI consigna otras modificaciones que afectaron el gasto tributario en 2025.
El crédito por Imesi correspondiente a la enajenación de naftas se incrementó de 24% a 32% en julio de ese año, y luego a 35% desde setiembre, de modo tal que resulte equiparable el precio de los combustibles respecto al de los pasos de frontera con Argentina. El mismo régimen preferencial respecto de Brasil se modificó, en este caso, abatiendo el crédito de 40% a 32%.
Por otro lado, desde diciembre del año pasado rige un régimen especial de comercio de frontera con Brasil, con el objetivo de reducir la brecha de precios con ese país y fomentar la actividad comercial en esas zonas fronterizas del lado uruguayo. Consiste en una reducción a cero del IVA para bienes gravados a la tasa mínima y de 11 puntos porcentuales para artículos que tributan la alícuota básica (22%) en las ventas minoristas efectuadas por establecimientos ubicados dentro de un radio de hasta 20 km de los pasos de frontera terrestre con Brasil, siempre que cada venta no supere el equivalente a 2.000 unidades indexadas (UI) a la inflación y el total mensual no exceda las 10.000 UI.
Para el caso de contribuyentes comprendidos en IVA mínimo, Monotributo y Monotributo Social Mides, el beneficio se aplica mediante una alícuota única del 9% sobre el total de la operación.
El decreto estableció varias franjas y alícuotas para el Imesi, según el valor de importación y la cilindrada. En el caso de los vehículos eléctricos puros cuyo valor de importación no supere los US$ 19.000, mantendrán la exoneración. Los comprendidos en la segunda franja, para aquellos cuyo valor de importación supere los US$ 19.000 y no exceda los US$ 27.000, tributarán 5% de Imesi. Y los de la tercera —por montos superiores a US$ 27.000— estarán gravados al 9%.
En el caso de los híbridos, las alícuotas que ya variaban entre 2% y 7% se mantienen para los de menor cilindrada, pero para los de mayor potencia se aplicarán, también en franjas, alícuotas que van desde 8,45% y llegan hasta 34,5% de Imesi.
