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Cómo “obtener ganancias genuinas” de recaudación en el actual contexto fiscal que sus autoridades describen como “complejo” es un aspecto central dentro de la estrategia fiscal del Ministerio de Economía (MEF). Su apuesta es lograrlo sobre todo a través de “mejoras de eficiencia” en la tarea que cumple la Dirección General Impositiva (DGI), que es la principal vía de entrada de ingresos a la caja del gobierno.
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¿Los “insumos” institucionales y de recursos con los que cuenta para encarar ese desafío son los adecuados? Un nuevo Índice de Fortaleza Institucional de las Administraciones Tributarias (Ifiat), desarrollado por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), ubica a la DGI uruguaya con poco más de 50 puntos —en un máximo de 100— y por debajo del promedio de los países que integran esta organización, que son de las Américas, de Europa y Asia. La dimensión con peor evaluación es la de autonomía de gestión.
La metodología del índice, elaborada por Carlos Garcimartín y Santiago Díaz de Sarralde, fue presentada en un documento fechado en setiembre.
Tiene como base de información primaria la Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria (conocida como Isora, sigla de International Survey on Revenue Administration), una iniciativa desarrollada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización Intra-Europea de Administraciones Tributarias, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el CIAT y, desde 2018, por el Banco Asiático de Desarrollo (BAD). La encuesta se elabora a partir de formularios que las oficinas recaudadoras responden de forma anual y otros especiales cada cuatro años.
Para construir el Ifiat se tomaron 156 variables o preguntas de Isora —de las cuales 127 son de los formularios especiales y 29 de los regulares— agrupadas en cinco dimensiones o subíndices de fortaleza institucional: autonomía de gestión; gobernanza, control y planificación; gestión del personal; relación con contribuyentes, y recursos disponibles. Estas se sintetizan finalmente en un único indicador, el Ifiat.
Como la versión más reciente de Isora es de 2023 y recoge información de 2022, los resultados del índice en su debut se refieren a la fortaleza de cada administración en ese año.
La DGI uruguaya obtuvo un Ifiat de 53,3 puntos y se posicionó en el cuartil C2, uno de los más bajos. Su puntuación solo supera la de Surinam (52,1), Belice (49,9), Angola (45), Trinidad y Tobago (39,3) y Bermudas (29,2). A la vez, Uruguay y otros cuatro países están por debajo del índice promedio de aquellos que responden a la encuesta Isora (59,1) y también del de los miembros del CIAT (66,5), que son menos.
En el subíndice relativo a la autonomía de gestión, la oficina recaudadora uruguaya tiene un puntaje de 23,2, el más bajo de todos los miembros del CIAT.
En contraste, en la dimensión de gobernanza relativa al control y planificación, la DGI logra su puntaje máximo (86,7), por encima de los promedios del CIAT y de todos los países que responden la Isora.
En el subíndice de gestión de personal, Uruguay tiene un puntaje de 68,0 y también lo posicionan por sobre los promedios de ambos grupos de países. Lo mismo ocurre con la dimensión relativa a la relación con los contribuyentes, en la que puntúa con 78,5.
Respecto de los recursos disponibles, la DGI uruguaya tiene un subíndice de 44,4, por encima de la media de los países del Isora y apenas por debajo del de los del CIAT.
En su índice general Ifiat, las administraciones tributarias más robustas desde el punto de vista institucional son las de Países Bajos (89,6), Argentina (88,4) y Canadá (88,1), con puntajes cercanos a 90. Estos países y otros, como Chile, Estados Unidos, España, Jamaica, Kenia y Nigeria, están en el cuartil “C4”, el más alto.
“Dotación” y eficiencia
Los autores aclaran, por otro lado, que el Ifiat es un indicador que refleja una “dotación” de insumos, pero no de eficacia de estos ni, en general, de las oficinas recaudadoras, que dependerá también de otros factores.
No obstante, señalan que dado que la encuesta Isora ofrece algunas variables o indicadores de resultados, también analizaron la relación entre el Ifiat y esos resultados. Eso permitió constatar que, a mayor valor del Ifiat, mayor es la presentación de las declaraciones y los pagos correspondientes en término y menor el volumen relativo de deuda atrasada.
Garcimartín y Díaz de Sarralde resaltan las ventajas de contar con un Ifiat como instrumento para identificar mejores prácticas y términos de comparación a escala mundial, aunque admiten sus limitaciones, derivadas de partir de una autoevaluación de las propias administraciones al responder a las preguntas de Isora.
