Además, la percepción de riesgo de sanción por incumplimiento “ha disminuido del 80% en 2016 al 70% en 2024, indicando menor efectividad en los mecanismos de fiscalización”. Ese es un punto también advertido con preocupación por las actuales autoridades del MEF.
Asimismo, el BID observa que la proporción de contribuyentes que sienten una “trato imparcial” de la Dirección General Impositiva (DGI) disminuyó de un 31% en 2011 a 22% en 2024, “reflejando un desafío en la construcción de una imagen de justicia fiscal”.
DGI Gustavo González Oddone
El ministro de Economía y el director general de Rentas.
MEF
Las referencias a la principal oficina recaudadora siguen. Si bien la DGI hizo “avances en digitalización, persisten importantes limitaciones: el costo de cumplimiento tributario es elevado”; la “presentación y pago de impuestos presenta demoras”; “no se cuenta con el modelo de cumplimiento basado en riesgos”, y hay “debilidades para la explotación de datos y desconocimiento sistematizado de los perfiles de riesgo de los contribuyentes y procesos centrados en la autodeterminación tributaria”. Todo esto reduce —dice— el pago voluntario y dificulta una fiscalización eficaz.
Además, “deficiencias en recursos humanos y la infraestructura física y tecnológica obsoleta incrementan los riesgos operativos y limitan la capacidad institucional”.
El costo de recaudación de los impuestos “se mantiene elevado”, en un 0,71% de los ingresos brutos obtenidos por la DGI.
“Deficiencias” en Aduanas
El diagnóstico cuestiona al menos cinco puntos respecto de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA), otra unidad ejecutora del MEF; su gestión “enfrenta deficiencias que se reflejan en procedimiento de inspección prolongados y con altos costos operativos”.
Desgrana uno a uno los problemas identificados.
Señala que la DNA “enfrenta un desfase creciente frente a la transformación acelerada del comercio exterior”, y menciona que, en 2024, las encomiendas internacionales bajo el régimen de franquicia alcanzaron las 975.000, un aumento del 79% respecto a 2023, y se triplicaron en el primer trimestre de 2025 frente al mismo período del año anterior, un fenómeno que el Presupuesto aborda proponiendo gravar con IVA estas compras web. Marca que esa dinámica contrasta con el comportamiento del comercio tradicional: los Documentos Únicos Aduaneros correspondientes a importación, exportación, tránsito de mercaderías y admisión temporaria totalizaron 426.000 y crecieron “apenas 3% anual desde 2022”.
Según el BID, ese cambio en el comercio “impone demandas que la DNA actualmente no puede atender adecuadamente, debido a la rigidez del sistema informático (Lucia) con baja adaptabilidad e interoperabilidad, la limitada capacidad de control no intrusivo, la debilidad en los sistemas de análisis de riesgo y analítica avanzada, y la precariedad de la infraestructura física y tecnológica”.
A esto “se suma una disminución estructural de los recursos humanos, que agrava las limitaciones operativas e impacta negativamente tanto en la capacidad de fiscalización como en la facilitación del comercio”.
El gasto
Como un segundo “determinante” de la problemática que se busca resolver, el documento refiere al renglón del gasto.
Menciona que, en Uruguay, la “ineficiencia” en el uso de los recursos públicos representa un 3,7% del PIB —con datos de 2018—, un guarismo inferior al promedio regional (4,4%) pero mayor que, por ejemplo, Chile (1,8%) o Perú (2,5%).
En concreto, el BID indica que el uso efectivo del presupuesto por parte de la administración central (Presidencia y ministerios) “presenta una subejecución persistente” —es el 89% de lo asignado—, y que se registran “deficiencias de oportunidad, calidad y cobertura de la información estadística” al respecto.
Para el organismo multilateral, la “eficiencia del gasto público se ve comprometida por una gestión fragmentada y desarticulada en las organizaciones públicas”. Indica que “solo el 19,5% del presupuesto de la administración central utiliza el sistema de gestión de recursos gubernamentales, mientras que el resto se apoya en sistemas aislados, procesos manuales y softwares desarrollados ad hoc y no integrados, lo que impide una gestión coordinada y unificada de la información del Estado por parte del MEF”, a través de la Contaduría General de la Nación (CGN). Tal “fragmentación de la información limita la trazabilidad de los recursos, obstaculiza la planificación y asignación del gasto y restringe la toma de decisiones basadas en evidencia”.
También cuestiona que la contabilidad gubernamental se realiza en “base caja” —al momento del desembolso efectivo, no cuando se genera una obligación—, lo cual “restringe el conocimiento de la situación patrimonial y financiera del Estado”.
Sede del Ministerio de Economía y Finanzas
Sede del Ministerio de Economía.
Mauricio Zina/adhocFOTOS
A todo esto se agregan “fragilidades en la asignación y ejecución presupuestaria, en la gestión de la tesorería, y en la evaluación de la calidad de los gastos —tanto tributarios como no tributarios—, así como oportunidades de mejora en fortalecimiento de las instituciones fiscales y en la gestión de la deuda pública”.
El BID entiende, asimismo, que la “debilidad del sistema estadístico agrava estas limitaciones” de la gestión fiscal. El Instituto Nacional de Estadística (INE) “opera con una planta reducida (30% de vacancias), limitaciones técnicas y operativas, vacíos estadísticos en áreas clave. Estas carencias afectan la disponibilidad de datos confiables y oportunos, dificultan la definición y el monitoreo de políticas públicas, y limitan la incorporación de evidencia en la planificación presupuestaria y la evaluación del gasto”.
La enumeración de todo esto lleva a una advertencia: “Si estas debilidades no se abordan mediante inversiones estratégicas en modernización y fortalecimiento institucional, el país enfrentará riesgos crecientes, tales como: un aumento de la evasión tributaria y contrabando, mayores costos de cumplimiento para los contribuyentes, incremento en el costo de hacer negocios, y pérdida de eficiencia en la gestión del gasto público”.
Más problemas
Otro apartado del diagnóstico identifica algunos “determinantes” de la problemática, que, sin embargo, no se prevé abordar con este programa. En esa categoría incluye la “ausencia de alineación del gasto con los objetivos fiscales y de desempeño”, ya que, señala, el “marco institucional vigente no garantiza una vinculación efectiva entre las decisiones presupuestarias, los objetivos fiscales y los resultados esperados”.
Además, “aunque existe una regla fiscal, diversos mecanismos, como los refuerzos presupuestarios, la indexación automática, la iniciativa presupuestal de los organismos autónomos y la naturaleza quinquenal del Presupuesto, introducen rigideces y dispersión que dificultan el control del gasto”.
Por otro lado, la planificación y asignación presupuestal “no están plenamente integradas a un marco fiscal de mediano plazo y carecen de una base sólida de información para el seguimiento de resultados”. En ese sentido, el BID añade que la “baja internalización de la evaluación de políticas públicas y la escasa disponibilidad de información de desempeño dificultan la transición hacia una gestión del presupuesto orientada a resultados y basada en evidencia”.
Los resultados esperados
El programa en preparación con el BID tiene tres componentes que se detallan en el documento.
En la órbita de la DGI, prevé financiar contrataciones asociadas a la implementación de un “modelo de gestión de cumplimiento basado en riesgos”, definido por las nuevas autoridades de la oficina recaudadora como uno de los ejes de su plan de acción. También para la modernización de los procesos internos de fiscalización, control y asistencia, y para el “fortalecimiento de herramientas de analítica de datos y ciberseguridad”, así como la “actualización de infraestructura tecnológica y física”.
En el caso de Aduanas, apuntará a la incorporación de nuevas herramientas de inteligencia artificial para el cruzamiento y análisis de los datos; la implementación de un modelo operativo basado en riesgos; la modernización del sistema informático Lucia) y de atención a los usuarios de comercio electrónico, y la actualización de capacidades operativas (infraestructura física, tecnológica, de control, humanas).
El tercer componente, referido específicamente a la gestión financiera pública, tiene dos partes. Uno financiará contrataciones asociadas a la expansión de cobertura de los sistema de gestión de recursos gubernamentales a nuevas entidades públicas; el “fortalecimiento del MEF y de las instituciones fiscales”, y “diagnósticos e iniciativas relevantes para la gestión financiera pública (contabilidad patrimonial, gestión de deuda pública, consolidación del modelo de cuenta única del Tesoro, evaluación y mejora del gasto público)”.
El otro subcomponente buscará fortalecer las capacidades “tecnológicas, técnicas, humanas, operativas y normativas del INE”, y supone también el “rediseño de procesos vinculados a la generación de información y estadísticas, incluyendo el uso de registros administrativos”.
Para medir los resultados e impactos esperados, este tipo de programas tiene determinados indicadores; serán la tasa de evasión tributaria (como porcentaje del PIB); el costo de recaudación (presupuesto de funcionamiento/ingresos total), y la ejecución del presupuesto de la administración central (en porcentaje de lo asignado). A su vez, el logro de los objetivos específicos se monitorearán considerando las declaraciones tributarias presentadas en plazo; la eficiencia de los procesos aduaneros internos de gestión de riesgos; la cantidad de organismos dotados con los módulos básicos financieros de los sistemas de gestión de recursos, y si las estadísticas —en el caso del INE— son generadas y presentadas en los tiempos establecidos.
Al diseñar este tipo de programas de apoyo a los gobiernos, el BID también sopesa los riesgos para el logro de los resultados y su sostenibilidad en el tiempo. En este caso, el documento preparatorio explicita que “se ha identificado un riesgo medio-alto de capacidad institucional, vinculado al sistema de gobernanza del programa. Si no se establecen mecanismos de coordinación eficientes entre DNA, DGI, MEF/CGN, INE y la Unidad Coordinadora de Proyectos del MEF, podría retrasarse la ejecución de las actividades asociadas a cada uno de los componentes”.
