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Uruguay y sus finanzas públicas: más de 300 medidas fueron tomadas en los últimos 35 años
Una nueva base de datos elaborada por el FMI contabiliza las intervenciones en materia de gasto e ingresos adoptadas desde el gobierno de Luis Lacalle Herrera; la recapitalización de un banco estatal fue la medida con mayor “intensidad” fiscal
Sede del Ministerio de Economía, en Colonia y Paraguay.
En la jerga de las actuales autoridades económicas, el gobierno está ejecutando, por un lado, una “gestión activa del gasto” orientada a mejorar la eficiencia. Por otro, puso en vigencia algunas modificaciones tributarias, como el gravamen complementario doméstico sobre las rentas de las grandes multinacionales con actividad en el país, la ampliación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas a ciertas ganancias financieras obtenidas en el exterior y el Impuesto al Valor Agregado a las compras con franquicia aduanera, el llamado “impuesto Temu”.
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El propósito es abatir el desequilibrio en las cuentas públicas, un problema que en la historia del país ha sido endémico y frente al cual se actuó de distintos modos a lo largo de los últimos 35 años. A veces como parte de paquetes de “ajuste” o de “consolidación” fiscal —según la semántica comunicacional de cada momento— y otras como acciones aisladas, desde el gobierno de Luis Lacalle Herrera de principios de la década de 1990 hasta que se inició la actual administración de Yamandú Orsi fueron anunciadas o adoptadas 324 medidas fiscales, aunque no siempre orientadas a bajar el déficit. De hecho, de ese total de intervenciones, 147 tuvieron un sesgo contractivo sobre las finanzas, 132 fueron expansivas y 23 resultaron fiscalmente neutrales (en otras no está claro).
Eso analizó Búsqueda utilizando datos de una nueva base titulada Acciones Fiscales Globales (GFA, por su sigla en inglés), elaborada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y presentada en un documento reciente como el “primer registro de alta frecuencia, comparable a escala global, de medidas discrecionales en materia de impuestos y gasto público en economías avanzadas, mercados emergentes y países de bajos ingresos”. Abarca a 142 países desde 1990 hasta el 2025 inclusive, y combina análisis de Economist Intelligence Unit con un marco de extracción de información mediante modelos de lenguaje analítico.
El documento del FMI expone varios hallazgos novedosos sobre la conducción y la eficacia de la política fiscal a escala mundial. Señala que las medidas fiscales son “frecuentes”, con un promedio de unas 2,8 medidas por país al año. Primero, predominan las intervenciones basadas en el gasto, especialmente en las economías de bajos ingresos. Si bien la sostenibilidad fiscal es la motivación más común, las medidas expansivas suelen ser más empleadas, y las acciones individuales tienden a ser de pequeña escala, en particular en el caso de las tributarias.
En segundo lugar, el FMI analiza cómo se lleva a cabo la política fiscal a lo largo del ciclo económico y cómo se correlacionan las medidas fiscales entre los distintos países. En ese sentido, afirma que, aunque las medidas de gasto “se han vuelto menos procíclicas con el paso del tiempo” en un amplio conjunto de países —especialmente en los emergentes y los de bajo ingreso, lo que refleja mejoras en la calidad institucional—, las intervenciones tributarias siguen siendo, en gran parte, acíclicas en todos los países, incluidas las economías avanzadas. Las políticas expansivas se observan con mayor frecuencia que las contractivas.
Por otro lado, las medidas fiscales no suelen estar sincronizadas entre países, lo que, para el organismo, refleja la diversidad de objetivos que persiguen los gobiernos al aplicar su política fiscal; la excepción ocurre durante períodos de grandes recesiones mundiales, cuando muchos implementan estímulos fiscales para estabilizar la actividad económica.
La base de datos también pone de relieve diferencias sustanciales entre países en cuanto al momento, la composición y la intensidad de las medidas fiscales, así como en lo que respecta a los multiplicadores del gasto y de los impuestos.
Según el documento, este conjunto de datos permite estudiar cómo las medidas fiscales discrecionales responden a las condiciones económicas, la calidad institucional, los ciclos políticos, las reglas fiscales y la dinámica de la deuda en distintos grupos de países, así como analizar las respuestas de política fiscal ante grandes perturbaciones, tales como crisis financieras, pandemias, desastres relacionados con el clima, acontecimientos geopolíticos, fluctuaciones en los precios de las materias primas y otros choques externos. También hace posible evaluar si las medidas, motivadas por objetivos de crecimiento, de redistribución, de sostenibilidad fiscal o de estabilización, conllevan resultados económicos y fiscales diferentes.
El FMI tiene previsto efectuar una actualización periódica de esta base de datos.
Uruguay y su gestión fiscal
Para cada intervención fiscal, la base identifica una “causa” del problema que la motivó, en algunos casos cita los argumentos expuestos por las autoridades —con referencias, entre otros, a los ministros Enrique Braga, Ignacio de Posadas, Luis Mosca, Danilo Astori, Fernando Lorenzo, Mario Bergara y Azucena Arbeleche— y detalla la magnitud en términos de dólares o del Producto Interno Bruto (PIB), así como el período de vigencia de la medida. También asigna una dimensión en cuanto a la “intensidad” de estas acciones, según qué tan contractiva o expansiva sean desde la perspectiva fiscal general.
En Uruguay, por el lado del gasto, en la historia reciente (hasta 2025) el ajuste más drástico, calificado por el FMI con un efecto de –7, fue el anuncio en 2020 de un recorte en la inversión pública al inicio de la administración de la coalición encabezada por el Partido Nacional. La base agrega que esa medida tuvo “el objetivo de reducir el déficit al 2,5% del PIB para 2024” y estuvo “en consonancia con las promesas electorales del Sr. (Luis) Lacalle (Pou) de reducir el déficit fiscal mediante recortes en el gasto público, en lugar de aumentar los impuestos”. Acota, además, que el incremento del desbalance en las cuentas públicas y las “presiones sobre la deuda, provocados por la pandemia, impulsaron la consolidación” fiscal.
Con sesgo expansivo, la reestructura y recapitalización del Banco Hipotecario, aprobada en la primera administración del Frente Amplio (2005-2010), con un costo estimado de US$ 1.700 millones, equivalentes a 15,3% del PIB, fue la acción en términos de gasto público con mayor “intensidad” consignada en la base; su puntaje fue 8. El FMI señala como contexto que, en diciembre de 2003, junto con el Banco Mundial le habían congelado los “desembolsos a Uruguay debido al incumplimiento, por parte del gobierno, de algunos de los objetivos estructurales más importantes, concretamente aquellos relacionados con la reforma de los bancos estatales”.
En materia de ingresos, la mayoría de las intervenciones fiscales en todo el período abarcado fueron de una “intensidad” de 0.
Una suba de 10 puntos porcentuales (hasta el 40%) en los impuestos sobre los ingresos de los sectores agrícolas, industriales y comerciales dispuesta en 1990 por el gobierno de Lacalle Herrera, fue la medida con mayor intensidad contractiva (–6). Ese incremento tributario rigió por el lapso de un año,
En tiempos más recientes, los extremos fueron —según las planillas del GFA— los aumentos de los “impuestos sobre la renta que afectan a los hogares de ingresos medios y altos, y también” el incremento de “la carga fiscal sobre las empresas”, dispuestos en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez.
Algunas de las intervenciones fiscales de la actual administración del presidente Orsi mencionadas en la base refieren a la aprobación de la Ley de Presupuesto y la intención de reformar la seguridad social, con la orientación de “hacer el sistema más generoso”.
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