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La principal razón de que no se pueda seguir avanzando en el acuerdo transpacífico es el veto del gobierno de Brasil al ingreso de Uruguay, que debe enfrentar este problema sin demora; la excusa del Mercosur como unión aduanera está agotada
Uruguay se encuentra atrapado en una política comercial que explica su magro desempeño en materia de inserción internacional. El funcionamiento del comercio intrarregional en el Mercosur es claramente deficiente. Sin duda, es el acuerdo comercial más importante que tenemos. Nuestros vecinos, notoriamente más grandes, carecen tanto de un buen comportamiento comercial en las políticas de frontera como de estabilidad macroeconómica. La apertura comercial con ellos funcionó para las importaciones, pero de forma imperfecta del lado exportador. La incertidumbre en el acceso al mercado regional se refleja en un hecho simple: tras más de tres décadas de integración, en la industria manufacturera no existen proyectos exportadores radicados en Uruguay con el objetivo de abastecer al mercado regional. Lo del mercado de más de 240 millones de consumidores fue una quimera. Hace muchos años, un reconocido y querido diplomático brasileño, en un acto de sincericidio, me dijo: “Querido Marcel, nosotros no hicimos el Mercosur para que ustedes nos exporten manufacturas.”
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Dadas las condiciones de una integración a medio camino, para los sectores de economías de escala localizarse cerca del mercado más grande es lo preferido, y esto beneficia especialmente a Brasil. Argentina, aun con su gran nivel proteccionista y su mercado de tamaño intermedio, amortiguó este fenómeno durante años, pero ahora lo padece como Uruguay, agravado por su inestabilidad macroeconómica. Basta observar lo que ha ocurrido con su sector automotriz, en franco retroceso en el marco del comercio administrado que aún lo regula. Claramente, este desempeño de la integración tuvo a un país favorecido.
Como queriendo cambiar de tema, el foco de integración en la región desde hace décadas está en hacer acuerdos comerciales con terceros mercados, que se negocian, pero no se ratifican. Fugar hacia adelante. El año 2025 puede marcar un cambio, tanto por el reciente acuerdo con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) como por la probable ratificación con la Unión Europea (UE). Pero el cambio se dará más en la apertura de la región a comprar manufacturas con aranceles más bajos que en conseguir verdadero acceso al mercado en los bienes agroalimentarios que exportamos. En particular, esto es cierto para Uruguay.
La mala protección y la mala recaudación
Tenemos además una estructura arancelaria congelada por el Arancel Externo Común, sin relación con nuestra estructura productiva y con niveles arancelarios absurdamente altos, especialmente en bienes de consumo final. Los costos de importación son elevados debido a los aranceles, los derechos consulares y otros costos de comercio igualmente altos. Por ejemplo, Uruguay tiene aranceles del 35% en el calzado, más una tasa consular del 5%, números absurdos que solo se traducen en protección de la producción regional (Brasil), lo que alimenta el conocido efecto desvío de comercio[1].
El fisco se ha vuelto adicto a la protección, dados los ingresos que esta genera no solo por impuestos en frontera, sino también por otros impuestos al consumo —en particular el IVA— que se aplican sobre un valor imponible mayor. Cuando se pregunta por qué Uruguay es caro, una respuesta clara radica en esta estructura de costos de comercio en la frontera. El control de daños de esa estructura se realiza mediante listas de excepciones y regímenes especiales que permiten ir llevándola. A pesar de que hoy cobrar en la frontera está a la moda (como en Estados Unidos), no es una buena moda: es la forma más distorsionante posible de recaudar impuestos.
Asignatura pendiente: mejorar el acceso a los mercados asiáticos
Finalmente, y no menos importante, Uruguay enfrenta un acceso deficiente a los mercados asiáticos que compran lo que vendemos. Elegimos cuatro economías para hacer la comparación: Chile, Costa Rica, Nueva Zelanda y Vietnam. El sector de referencia es la agricultura (capítulos 1 a 24 del Sistema Armonizado)[2]. Se presenta el acceso al mercado midiendo el arancel promedio a las importaciones (% ad valorem) en mercados seleccionados del Este y Sudeste Asiático (China, Corea, Japón e Indonesia) para las dos primeras décadas de este siglo.
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Los gráficos hablan por sí solos. La celeste siempre arriba, pero por los malos motivos. En los mercados de Japón e Indonesia el acceso de Uruguay y Costa Rica no se diferencia, dado que ambos no tienen acuerdos de libre comercio. Esto podría cambiar en el futuro con el ingreso de Costa Rica al CPTPP (Acuerdo Transpacífico). Estos mercados en crecimiento deberían expandir las oportunidades en los sectores de ventajas comparativas; sin embargo, de forma gradual y permanente nos alejamos de ellos.
Cada trampa tiene una salida. Paraguay, por ejemplo, obtuvo proyectos de inversión de Brasil para exportarle a su propio mercado (inició como maquila de autopartes) y negoció un acuerdo comercial ad hoc con Taiwán. No se trata de repetir la fórmula, sino de reconocer que cada problema tiene su solución. Algo hay que hacer.
Los acuerdos con los mercados europeos podrían servir para limpiar gradualmente la política comercial, eliminando instrumentos anacrónicos como la tasa consular. Cada vez que se adoptan estas medidas es necesario destacar que deben aplicarse sobre bases no discriminatorias. Si no se cobra más la tasa consular a los países de la AELC y de la UE, tampoco podrá cobrarse a ningún otro origen, en particular a nuestros socios del Mercosur. Sin embargo, podemos avanzar en el cobro del IVA en todo el comercio digital, ámbito en el que todavía estamos retrasados según las recomendaciones de los organismos multilaterales especializados.
Las malas condiciones de acceso a los mercados asiáticos mencionados impactan en los precios, luego en la inversión y, finalmente, en el crecimiento. Si el objetivo es dinamizar la inversión y con ello el crecimiento, el problema empieza en el comercio. En un reciente trabajo de Flavia Rovira se compararon distintas alternativas de acuerdos de libre comercio (China, UE, EFTA, CPTPP) y se evaluaron sus efectos para Uruguay y el resto del Mercosur[1]. Se trata de un análisis dinámico que mide los efectos sobre precios, comercio, inversión y producción. Como se documenta, el efecto sobre el crecimiento y el bienestar es muy significativo para Uruguay en los acuerdos con países asiáticos (tanto China como el propio CPTPP).
Muchas iniciativas comienzan en un gobierno y maduran en el siguiente. La ratificación del ingreso al CPTPP en los países de América Latina comenzó en gobiernos de derecha y culminó en gobiernos de izquierda (México y Chile), o no fue revertida tras el cambio de signo político (Perú). Uruguay tiene una ventana abierta que debería seguir gestionando en la dirección de superar las restricciones que enfrenta. El CPTPP constituye hoy uno de los mejores estándares internacionales en materia de acuerdos de libre comercio.
Esto nos lleva al protagonista de la primera trampa señalada. La principal razón de que no se pueda seguir avanzando en el acuerdo transpacífico es el veto del gobierno de Brasil al ingreso de Uruguay. Uruguay debe enfrentar este problema sin demora. La excusa del Mercosur como unión aduanera está agotada. Es muy alto el precio que el país viene pagando por esta restricción injustificada. La autonomía para desarrollar relaciones comerciales con terceros países de acuerdo con los intereses nacionales está en juego. Además, como se documenta en el trabajo citado, los países del Mercosur no se perjudicarían, sino todo lo contrario. Se trata de armonizar el camino con los socios de la región en procesos de negociación complejos, que se facilitan para todos si se procesan de forma flexible incorporando el modo bilateral. No se trata de actuar contra la región, sino a favor de ella: urge recorrer este camino.
[1] Ver el trabajo el Flavia Rovira (2024) realizado para el Programa Pharos de la Academia Nacional de Economía “Impacto de un TLC entre MERCOSUR-CHINA y comparación con otras alternativas: aplicación de un modelo gravitatorio estructural dinámico de comercio”, https://acadeco.com.uy/src/admin/trabajos_usuario.php.
[1] Sustituir al proveedor más eficiente por el proveedor menos ineficiente consecuencia de la discriminación que la integración produce.
[2] Ver la base de datos de Feodora Teti's Global Tariff Database (v_beta1-2024-12) from Teti (2024) en https://feodorateti.github.io/data.html#GTD.
