El presidente del TCR, Siegbert Rippe (independiente) y los ministros Ruperto Long y Diego Guadalupe (blancos), más Álvaro Ezcurra (colorado) votaron a favor de la recomendación de los servicios jurídicos del organismo para observar el convenio. Los tres ministros frentistas, León Lev, Diana Marcos y Oscar Grecco, apoyaron la construcción de “Antel Arena” a cargo de la empresa telefónica, pero quedaron en minoría, informaron a Búsqueda fuentes políticas.
Antel, a su vez, asumió “a su exclusivo cargo” la construcción, la dotación de infraestructura y equipamiento necesario, y el posterior mantenimiento de “Antel Arena”, un estadio cerrado con capacidad mínima para 8.000 espectadores, acústica de alta calidad, pisos flotantes, estacionamientos para, al menos, 800 plazas, jardines, oficinas y áreas de explotación comercial. El convenio habilitó a Antel a “realizar infraestructuras deportivas de nueva construcción y sustituir completamente las instalaciones del Cilindro Municipal o reconstruirlo”. La obra deberá estar finalizada en dos años, aunque el plazo puede extenderse por un año más.
La “especialidad” y los “poderes implícitos”.
El TCR destacó que se trata de un convenio entre dos personas jurídicas públicas (la Intendencia y Antel), cuyo accionar está regulado por el “principio de la especialidad” y por la “teoría de los poderes implícitos”.
El artículo 190 de la Constitución dice que “los entes autónomos y los servicios descentralizados no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales”.
El TCR citó a Juan José de Arteaga, miembro informante de la Asamblea Constituyente de 1934, quien explicó el porqué del artículo 190: “Tiende a impedir que los entes autónomos o cualquiera de los servicios descentralizados se salgan de la órbita estricta de atribuciones y cometidos que expresamente les haya asignado la ley, evitándose así lo que puede llegar a constituir una amenaza para las actividades particulares afines, perfectamente legítimas”.
También recurrió al constitucionalista José Korzeniak: “Cualquiera entiende que cada empresa pública debe dedicarse a las actividades para las que fue creada. Sería el colmo, por ejemplo, que Antel se dedicara a vender terrenos o que el Banco Hipotecario pusiera museos de arte moderno como actividad principal. Serían ‘negocios extraños’ a su giro legal y normal”.
El TCR recordó a Justino Jiménez de Aréchaga cuando escribió en “La Constitución Nacional” que organismos como Antel “son administraciones descentralizadas para realizar un fin especial, a diferencia de los gobiernos locales, que son administraciones descentralizadas para objetivos múltiples”.
“Así”, decía el famoso jurista, “ANCAP no puede cumplir sino aquellos objetivos que especialmente le han sido fijados por sus leyes: la comercialización de combustibles, de alcohol y portland y no otra cosa que eso”.
Según Jiménez de Aréchaga, “todos los días vemos a bancos del Estado instituyendo premios para concursos literarios o adquiriendo cuadros para fomentar el progreso de la pintura nacional; y aún ha resuelto alguno de ellos publicar las obras completas de un autor nacional y contribuir a la creación de un monumento. Todas estas cosas son plausibles en sí mismas; pero ellas son objetables desde el punto de vista constitucional”.
En su dictamen, el TCR citó asimismo a Enrique Sayagués Laso. Las personas públicas, escribió este autor, tienen un campo de actuación limitado por su especialidad y “fuera de dudas, no pueden sobrepasarlo sin incurrir en ilegalidad”.
Sayagués Laso empleó el ejemplo de Amdet, la antigua empresa municipal de transporte público. Amdet tenía a su cargo ciertos servicios de transporte colectivo de pasajeros, lo cual la habilitaba para comprar autobuses, establecer talleres propios para repararlos y hasta instalar una pequeña imprenta para imprimir sus boletos. “Pero no podría instalar un establecimiento de regeneración de lubricantes usados para venderlos al público u organizar un servicio de venta de revistas y diarios, restaurantes, etc., en los puntos terminales”.
El TCR dijo que, a diferencia del “principio de la especialidad”, la “teoría de los poderes implícitos” carece de “consagración constitucional y supone que los órganos públicos pueden utilizar todas las vías y medios necesarios para cumplir con sus cometidos, aun cuando los medios no les hayan sido atribuidos a texto expreso”.
Pero, nuevamente recurriendo a connotados juristas, el TCR mantuvo su postura contraria al convenio para “Antel Arena”. Por ejemplo, recordó que José Aníbal Cagnoni destacó que “no se puede legítimamente invocar poderes implícitos si no existen poderes expresamente atribuidos” y que Juan Pablo Cajarville planteó que “la atribución expresa de cometidos a un órgano público supone implícitamente la atribución de poderes imprescindibles para cumplirlos adecuadamente, siempre que el uso de tales poderes no le esté prohibido directa o indirectamente”.
El TCR dijo que las competencias legales de Antel son “prestar en régimen de monopolio los servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales y en situación de competencia comercial, prestar servicios de telefonía móvil o celular”, así como “prestar servicios de telecomunicaciones fuera de fronteras, directamente o asociada con empresas públicas o privadas, nacionales o extranjeras”.
El órgano de control estatal concluyó que “a la luz del ‘principio de especialidad’, el objeto del convenio” entre Antel y la IMM “no se encuentra dentro de los cometidos de Antel” y “tampoco se trata del ejercicio de poderes implícitos para el cumplimiento de aquellos, todo lo cual viola lo preceptuado por el artículo 190 de la Constitución de la República”.
El TCR admitió que “la publicidad, a través de la asociación de (la) imagen y marca (de Antel) a eventos deportivos, artísticos y culturales” puede ser “un medio o un poder implícito para promocionar la venta de telefonía móvil”.
“En cambio”, agregó de inmediato, “la construcción de ‘Antel Arena’ y las demás obligaciones establecidas en el convenio no son un medio que se condiga con la naturaleza de la función ejercida” por Antel. “La calidad de sponsor de un ‘Arena’ o la exclusividad para las transmisiones de los eventos no requieren haberlo proyectado, haberlo construido, ni dotarlo de infraestructura, ni realizar su mantenimiento, ni gestionarlo”, añadió.
El TCR observó a la IMM por haber incumplido con disposiciones vigentes según las cuales “los organismos del Estado, cualquiera sea su naturaleza, previamente a aprobar, modificar o rescindir concesiones contractuales de obras, de servicios, de uso de bienes del dominio público o privado del Estado, o mixtas, deberán remitir los antecedentes a dictamen de este Tribunal”. Y también a la Junta Departamental porque antes de la aprobación del convenio con Antel “debió remitir las actuaciones a dictamen” de ese cuerpo de contralor.
Además, dijo el TCR, Antel violó la ley Nº 16.211 que le prohíbe desarrollar actividades que no estén incluidas en su presupuesto. “En la modificación presupuestal de Antel para el ejercicio 2013 no estaba prevista la erogación emergente del convenio en estudio” y “por lo tanto, las actividades asumidas por Antel contravienen lo preceptuado por el legislador”, precisó.
Como la ejecución del convenio ya comenzó por parte de Antel, también se ha violado el artículo 211 de la Constitución que determina la intervención preventiva del TCR en el gasto.
La conclusión del TCR es clara: “El convenio celebrado con fecha 20 de abril de 2013 por la Intendencia de Montevideo y la Administración Nacional de Telecomunicaciones, en los aspectos antes analizados, contraviene lo establecido en los artículos 190 y 211 literal B) de la Constitución de la República, Ordenanza del Tribunal de Cuentas Nº 62 de 13 de noviembre de 1985, Resolución del Tribunal de Cuentas de fecha 11 de mayo de 2005 (en redacción dada por Resolución de 28 de marzo de 2007), artículo 5 de la Ley Nº 16.211 y artículo 33 del Tocaf”.
Desarrollo
2013-08-15T00:00:00
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