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A casi 10 años de aprobada la regulación del mercado de cannabis, el IRCCA tiene 71.620 uruguayos registrados para acceder a cannabis por cualquiera de los tres mecanismos que permite la ley. Aproximadamente el 70% está registrado como comprador en farmacias, el 20% como autocultivador, y el 10% como miembro de un club social de cannabis. Si bien la cantidad de registrados aumenta año tras año desde 2017, la mayoría de los usuarios de cannabis permanece sin registrarse. Esto no quiere decir que el cannabis que se produce de forma legal no llegue a más consumidores, el cannabis se comparte socialmente y, por lo tanto, el mercado legal se estima cubre, directa o indirectamente, el 54% de la demanda (IRCCA, 2018). La pregunta entonces es por qué una mayoría absoluta de los consumidores continúa accediendo por fuera de los mecanismos legales y qué se puede hacer para motivarlos a moverse al mercado legal.
El actual mercado de cannabis está dividido en tres. En primer lugar, el nuevo mercado legal, conformado por aquellos usuarios que acceden a cannabis por las vías que establece la Ley 19.172. En segundo lugar, el tradicional mercado ilegal, el cual disminuyó su tamaño con la aparición del legal, pero no desapareció. Por último, un nuevo mercado que llamamos “gris”, el cual definimos como aquel en el que se comercializa cannabis producido legalmente, pero distribuido por mecanismos ilegales. En un reciente artículo que publicamos con Eliana Álvarez y Belén Sotto en el Journal of Drug Issues describimos cuál es la distribución de estos mercados comparando dos encuestas a consumidores frecuentes que realizamos en 2014 y 2017. En 2014, el acceso a través del mercado legal era elegido por el 0,6% de los participantes, el mercado ilegal por el 78%, y el incipiente mercado gris por el 22%. En 2017, la preferencia por el mercado legal aumenta a 14%, claramente relacionado con la expansión de los clubes sociales de cannabis, así como la implementación de la venta en farmacias. El mercado ilegal tradicional, conformado por bocas de venta de drogas o dealers, se reduce a 41%. Por su parte, el mercado gris aumenta a 44%. Estos resultados indican que la regulación del cannabis cambió significativamente la forma en que los usuarios adquieren cannabis. A su vez, es interesante notar que, si bien en 2017 los usuarios tenían las tres opciones de suministro legal funcionando, solo una minoría optaba por ella. En resumen, la regulación parece que redujo el mercado negro, pero no todos los usuarios avanzaron hacia la legalidad. Como resultado, el mercado gris ha florecido.
Por otra parte, en este mismo artículo encontramos que los consumidores de cannabis que pasan a la legalidad son muy similares, en su perfil sociodemográfico y patrones de consumo, a aquellos que no optaron por registrarse. Los consumidores de cannabis siguen adquiriendo el producto del mercado negro o del novedoso mercado gris, y en muchos casos combinando distintos mercados. Por ejemplo, aunque la mayoría de los usuarios registrados acceden al cannabis del mercado legal, una proporción de ellos aún compra en el mercado negro o ilegal. Esto también sucede en los estados que han legalizado el cannabis en Estados Unidos y Canadá (Fischer et al., 2021), el mercado legal coexiste con los mercados gris y negro, y los usuarios combinan consumos de diferentes fuentes.
Han pasado cinco años desde la recolección de estos datos, y gracias a un proyecto en el que estamos trabajando junto con Lorena Repetto, Eliana Álvarez, Belén Sotto, Joaquín Alonso, Mafalda Pardal, Beau Kilmer y Laura Atuesta, financiado por el Fondo María Viñas de la ANII, vamos a repetir esta encuesta en el 2023 para saber cuál es la distribución actual de estos mercados. Durante este año hemos estado haciendo entrevistas en profundidad a consumidores frecuentes de cannabis y la evidencia preliminar que tenemos es que una gran parte de los usuarios continúan combinando vías legales, grises e ilegales para acceder a él. Esto significa que la legalización no aumentó satisfactoriamente los incentivos para cambiar por completo al sistema legal. Por lo cual, este proyecto busca entender por qué no son más los usuarios que se mueven al mercado legal.
En las entrevistas que realizamos, entre las causas más mencionadas del freno del movimiento de consumidores de cannabis hacia el mercado legal, aparece el registro obligatorio, una regla controvertida desde el comienzo de la política. También las restricciones en la cantidad y la potencia del cannabis que se vende en las farmacias. Muchos usuarios mencionan que el cannabis es más difícil de acceder por las vías legales que ilegales y, un poco en la misma línea de explicaciones, otros mencionan que son fieles a la persona que les proveía cannabis antes de la regulación. Tenemos que esperar a tener los resultados de la encuesta para ser más concluyentes sobre las razones de por qué el mercado legal no alcanza a más usuarios de cannabis.
Si bien la evidencia aún es preliminar, es razonable pensar que si seguimos con la misma regulación esta tendencia no se va a modificar. Detrás del bajo porcentaje de usuarios comprando cannabis por vías legales, lo que falta es un esquema de incentivos que —como en cualquier mercado— sea atractivo para los consumidores. La rigidez que presentan las alternativas legales en relación con el registro, la elección de una única vía de acceso, los topes máximos a las cantidades que se puede adquirir o autocultivar legalmente, la poca variedad, parece que son contraproducentes para maximizar el alcance de la política. La regulación uruguaya de cannabis 2.0 tendrá, entonces, que repensar un diseño que otorgue mayor flexibilidad y contribuya a la expansión de un mercado legal, y no de uno gris como hasta ahora.
IRCCA (2018). Mercado regulado del cannabis. Informe al 05/04/18. Disponible en: https://www.ircca.gub.uy/wp-content/uploads/2018/05/InformeMercadoReguladoCannabis-05abr2018.pdf
Fischer, Benedict (2017). Legalisation of non-medical cannabis in Canada: will supply regulations effectively serve public health? The Lancet Public Health, 2(12), e536-e537. Fischer et al 2020
Queirolo, R., Álvarez, E., Sotto, B., & Cruz, J. M. (2022). How High-Frequency Users Embraced Cannabis Regulation in Uruguay. Journal of Drug Issues, 00220426221134902.
