Algunos desafíos para la inserción externa

Algunos desafíos para la inserción externa

La columna de Gabriel Oddone

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Nº 2254 - 7 al 13 de Diciembre de 2023

Integración económica regional, apertura comercial y captación de inversión extranjera han sido tres pilares para la inserción externa de Uruguay durante el último medio siglo.

El largo estancamiento del Mercosur, el desencanto de Occidente con la globalización, la consolidación de China y las crecientes fuentes de inestabilidad geopolítica internacional configuran un escenario que desafía a la política exterior de Uruguay. No porque debamos hacer cosas diferentes, sino más bien porque tenemos que modificar cómo hacemos lo que queremos hacer.

No es necesario abundar sobre que el Mercosur dejó de ser, hace mucho tiempo, un factor de dinamización económica para Uruguay. A la incapacidad de articular una agenda comercial común se fueron agregando la progresiva perforación de la unión aduanera y las acciones discrecionales que restringen el comercio intrazona. A pesar de ello, la importancia que tienen las preferencias arancelarias para el empleo industrial en ramas que venden fundamentalmente a Argentina, así como la captación de inversiones extranjeras en cadenas agroalimentarias que exportan a Brasil, siguen haciendo del Mercosur un acuerdo comercial al que vale la pena estar integrados.

Sin perjuicio de lo anterior, las perspectivas no permiten ser muy optimistas. A los factores estructurales del estancamiento del bloque, como son, por ejemplo, las dificultades para gestionar las asimetrías de tamaño, ingresos y prioridades entre sus miembros, se ha sumado en los últimos años la cohabitación de gobiernos con visiones diferentes.

Sin ir más lejos, a partir de la semana que viene tendremos en Argentina y Brasil dos gobiernos con posturas, enfoques y simpatías que parecen ser muy distintos. Si bien hay que esperar a que el gobierno electo en Argentina establezca con algo más de claridad su orientación en materia de política internacional, a priori no parece ser muy probable que esta sea fácil de articular con objetivos de Brasil como, por ejemplo, ser un miembro activo y destacado de los Brics. Ello le plantea a Uruguay un problema: el bloque comercial al que sigue siendo conveniente pertenecer no solo tiene una agenda estancada, sino que es probable que los dos socios grandes no sean capaces de acordar y articular una estrategia común en el futuro próximo.

En ese contexto, el desafío es evitar que la prolongación de la parálisis del Mercosur siga siendo un “corsé” para nuestra inserción externa. Promover un acercamiento entre los presidentes Milei y Da Silva es importante, pero no es suficiente. Se requiere además contar con una agenda para hacer que el Mercosur funcione y supone que debemos concentrarnos en lograr que los miembros puedan avanzar en acuerdos con terceros a diferentes velocidades. Esa es la prioridad.

El malestar con la globalización ha renovado en los países desarrollados las políticas destinadas a desincentivar prácticas que pueden distorsionar el comercio y los flujos internacionales de inversión. En ese marco, la iniciativa del impuesto mínimo global muestra que la estrategia para la captación de inversiones extranjeras de Uruguay está desafiada.

La necesidad de atraer inversiones para impulsar el crecimiento, el tamaño de nuestra economía y la inestabilidad económica regional, especialmente argentina, han hecho que Uruguay siga aplicando el principio de la fuente y mantenga regímenes de excepción para el tratamiento tributario a la renta de corporaciones y personas. Si las iniciativas tributarias internacionales que están sobre la mesa terminan prosperando en los próximos dos años, Uruguay no tendrá más remedio que adaptarse a ellas y promover modificaciones en los criterios y las herramientas que utiliza para atraer y promover inversiones.

Al igual que en el pasado, el desafío para Uruguay es gestionar las formas y la velocidad de adhesión a los cambios globales. En estos temas no podemos mover el volante, el contenido de la agenda tributaria global es un dato para Uruguay, pero sí podemos controlar el acelerador.

Por eso, si bien no debemos apresurarnos a renunciar temprana e innecesariamente a instrumentos importantes para nuestra estrategia de crecimiento, debemos tener pronta una hoja de ruta para navegar bajo reglas tributarias globales más restrictivas en el futuro. En ese sentido se debe seguir avanzando en materia de transparencia e intercambio de información y adecuando criterios para impedir o restringir prácticas que permitan deducir o exonerar rentas cuando no haya sustancia económica.

La consolidación de China como potencia global también le plantea retos a Uruguay. Como es sabido, China se ha convertido en uno de nuestros dos socios comerciales más importantes. A su vez, su tamaño la hace determinante para la mayoría de los precios internacionales de los principales rubros de exportación de Uruguay. Como si fuera poco, China está incrementando sus inversiones y procura aumentar su influencia en la región. En ese marco, nuestros recursos naturales, nuestra ubicación geográfica y nuestra pertenencia al Mercosur nos hacen muy atractivos para una potencia que necesita mercados para colocar su producción y acceso a alimentos, minerales y agua.

Precisamente, el desafío para Uruguay es cómo seguir profundizando sus relaciones comerciales con China sin perder de vista que, por un lado, es difícil que podamos hacerlo si no tenemos el aval de nuestros vecinos, en especial de Brasil. Y, por el otro, que formamos parte del hemisferio en el que Estados Unidos es la potencia hegemónica. Lo primero es relevante porque, en cierto sentido, Brasil y China compiten a escala global para colocar sus producciones industriales, algo que es determinante para que Brasil procure limitar el acceso de China a los mercados de América del Sur, en especial, en sus socios del Mercosur. Lo segundo, porque es difícil que Uruguay pueda estrechar vínculos con China sin afectar intereses geopolíticos de Estados Unidos en el Atlántico Sur.

Por eso, seguir logrando avances graduales en la integración bilateral y continuar procurando sumarse a acuerdos plurilaterales cuyos miembros tienen relaciones comerciales privilegiadas con China (Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico —CPTPP—) parece ser el camino.

Finalmente, la mayor tensión geopolítica global que se ha ido instalando en los últimos años obliga a Uruguay a evaluar con mucho mayor cuidado sus acciones en materia de política exterior. Es que mantener el equilibrio entre adherir de forma irrestricta al derecho internacional, defender nuestros intereses comerciales y tomar en cuenta las condicionantes de naturaleza geopolítica que nos comprenden será cada vez más difícil. Entre otras razones, porque estamos en un contexto en el que la potencia global hegemónica está desafiada, nuestros intereses comerciales no son totalmente convergentes con los de nuestros socios del Mercosur y porque nuestros vecinos, los dos grandes de la región, parecen no tener acuerdos entre sí ni agendas internacionales propias claras.

Para un país de las dimensiones de Uruguay, la inserción externa es crucial para su desarrollo. Así lo ha sido desde nuestra independencia en el siglo XIX. La necesidad de crecer a mayor ritmo y los cambios globales que están teniendo lugar nos obligan a contar con una hoja de ruta más precisa de la que disponemos en la actualidad.

*El autor es economista, doctor en Historia Económica e integrante del centro de análisis Ágora.