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En lo que va del año la ministra Azucena Arbeleche garabateó su firma en algunas decenas de resoluciones dando exoneraciones o créditos tributarios a planes de inversión: para ampliar un supermercado, construir un quirófano, comprar maquinaria, muebles o vehículos de trabajo, para hacer mejoras en sistemas de riego en establecimientos rurales, por ejemplo. Entre las beneficiarias hay varias empresas importantes en sus giros o conocidas por la gente simplemente por sonar en las tandas publicitarias —Gianni, Imprimex, Hyundai Fidocar, Círculo Laser, KPMG, Securitas—, aunque la mayoría son SA, SRL o las nuevas sociedades anónimas simplificadas con nombres a veces hasta difíciles de leer.
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La firma de Arbeleche abrocha un trámite previsto en un régimen —de “promoción de inversiones”— que sobrevivió, con ajustes, varios momentos de la economía y a gobiernos de distinto pelo, una suerte de “política de Estado”. Ahora, en medio de la crisis que produjo la pandemia de Covid-19, en su Ministerio de Economía (MEF) están haciendo un análisis, reclamado desde Cabildo Abierto pero sugerido ya antes por algunos organismos internacionales y por consultores locales. En el fondo, subyacen varias preguntas en torno a estos beneficios que implican resignación de recaudación, lo que se conoce como “gasto tributario”: ¿está bien favorecer a compañías que, muchas veces, harían la inversión de todas formas?; ¿cierta inversión extranjera no llegaría si no existieran estas ventajas?; ¿se está estimulando lo que se quiere y lo que la economía precisa?; ¿es un esquema de incentivos eficiente?; ¿es mucho o poco el sacrificio fiscal comparado con otros países?
En el cubículo vidriado ubicado en el hall central del MEF pueden verse en el piso algunos cajones con carpetas —“expedientes”— de proyectos presentados para ampararse en la promoción. Allí funciona la “ventanilla única” de entrada de la Comisión de Aplicación (Comap) del régimen.
La Comap analiza los planes y recomienda o no al Poder Ejecutivo concederles ventajas fiscales —básicamente, reducción o exoneración de IVA e IRAE—, evaluando los efectos positivos que la empresa prevé generar a partir de la inversión, ya sea creando empleos, aumentando las exportaciones, favoreciendo la producción ambientalmente limpia o impulsando el desarrollo en zonas del país poco dinámicas, por ejemplo. Dentro de los cuatro meses después de cerrado cada ejercicio económico, las empresas beneficiarias deben presentarle informes relativos a la marcha del plan de inversión y otros datos de control; incumplir con los indicadores comprometidos da lugar a la reliquidación tributaria.
Hasta hace un tiempo una unidad del MEF dedicada a apoyar al sector privado difundía un informe estadístico con los proyectos presentados y los recomendados por la Comap para su aprobación, los montos de inversión asociados, y un análisis por tamaño de empresas y localización; el último tuvo datos hasta setiembre del 2020. Sin embargo, no hay información pública relativa al cumplimiento de los indicadores.
En las últimas semanas las autoridades del MEF mencionaron cifras globales que intepretan como señales alentadoras sobre una economía todavía groggy por la pandemia de Covid-19. “Sin duda, estamos viendo un incremento muy fuerte de los proyectos de inversión que se presentan al amparo de los beneficios. A la fecha hay unos US$ 2.300 millones (…), algunos ya se están concretando este año o (lo harán) el próximo”, dijo en Radio Rural la directora de Política Económica, Marcela Bensión. Son unos 2.000 planes “muy atomizados”, que según ella darán una “tracción importante”. Esas canidades incluyen planes de construcción también incentivados, acotó el miércoles 2 en la emisora Azul FM, el subsecretario Alejandro Irastorza.
En el escrito con 22 propuestas para hacer frente a los impactos económicos y sociales derivados del Covid-19 que el senador Guido Manini Ríos le entregó en febrero al presidente Luis Lacalle Pou, se incluyó el pedido de rever los beneficios fiscales que se da a las empresas. Entrevistado el 24 de mayo en el programa Santo y Seña de Canal 4, el líder de Cabildo Abierto mencionó el asunto como “tal vez lo más importante” de todos los planteos. “Propusimos revisar el gasto tributario, es decir las exoneraciones que se les da a múltiples empresas que en su momento llegaron al país, se las atrajo buscando dar trabajo a los uruguayos”, no solo a UPM para que construya su segunda planta de pasta de celulosa, comentó. Añadió que en algunos casos se dieron esas ventajas “con la promesa de generar puestos de trabajo que después tal vez no se cumplieron” por parte de la empresa beneficiaria. Comparó que lo que el fisco resigna de recaudación por esa vía en Uruguay ronda los siete puntos del Producto Bruto Interno (PBI), “el doble que el de Latinoamérica que es 3,5, en promedio”. Para Manini, “se puede reducir en hasta dos puntos, algo más de US$ 1.000 millones, revisando las exoneraciones de todo tipo que hay” y “reasignar” recursos “para dar oxígeno a otros”.
El líder cabildante tomó nota de lo que le transmitió la ministra de Economía, Azucena Arbeleche: “Dijo que lo van a revisar todo. Estamos esperando para ver toda la realidad” y evaluar los “cambios que se pueden hacer”.
Un análisis de este régimen y otros mecanismos de incentivo a las empresas vigentes en Uruguay fue hecho tiempo atrás por dos consultores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Martín Lavalleja y Federico Scalese, sus autores, sostienen que estos instrumentos involucran una “gran magnitud de recursos” públicos —US$ 2.414 millones en 2017, un monto equivalente a 19,6% de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI) y 4,1% del PBI— que muestran una “fuerte concentración” en exoneraciones, devoluciones de impuestos a las exportaciones y aportes patronales a la seguridad social (Búsqueda N° 2.060).
Los consultores señalan que hubo mejoras en el cálculo e información periódica del gasto tributario, “aunque resta avanzar en la medición de la efectividad de las diversas exoneraciones para cumplir con los objetivos para los cuales fueron creadas”.
Por su lado, un integrante de la Asesoría Económica de la DGI calculó que la resignación fiscal equivalió a 6,3% del PBI en 2019, un sacrificio fiscal mayor al que hacen, en promedio, los países de América Latina, que ronda el 4% del PBI según el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (Búsqueda N° 2.108).
Años atrás también la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) aconsejó repensar estos esquemas. “Uruguay debería plantearse realizar un detallado análisis costo-beneficio de los diversos regímenes” de incentivos, señaló en un estudio multidimensional sobre el país publicado en 2014 junto con la Cepal. Desde otra perspectiva, son instrumentos que, como las zonas francas libres de impuestos nacionales, ven con recelo otros países que disputan la atracción de inversión extranjera. Eso afloró durante los trabajos preparatorios para que Uruguay adhiriera, en febrero pasado, al Comité de Inversiones de la OCDE. Los incentivos uruguayos pueden ser “confusos” y es posible darle “más claridad”, dijo a Búsqueda en su momento Ana Novik, a cargo de la División de Inversiones de la OCDE (N° 2.080). Un documento de Revisión de las Políticas de Inversión de Uruguay que ese organismo publicará el mes próximo incluirá recomendaciones sobre estos asuntos.
Búsqueda quiso consultar a autoridades ministeriales acerca del régimen de inversiones —más allá del trámite que involucró al director de Planeamiento y Presupuesto (ver recuadro)—, pero no fue posible. “Desde el MEF damos el tema por aclarado y totalmente cerrado”, respondieron.
