Hay una “ventana de oportunidad” para “reinventar” los entes

Para Petrella y Tessore, la “cultura organizacional instalada en las distintas administraciones (incluso de espectros ideológicos y políticos diferentes) ha sido claramente una de las fuentes de ineficiencia e ineficacia con sus políticas clientelistas y de la consolidación de una burocracia totalmente fosilizada, que sabe que puede sentirse segura mientras el modelo administrativista legado permanezca vigente”.

Uno de los libros repasa, sintéticamente, los intentos de cambios en las principales empresas del Estado. En “muchos casos”, afirman los autores, la dinámica cambiante de la realidad de los entes y sus entornos “viene superando (…) la capacidad de los administradores”, por lo que se precisa “buscar alternativas institucionales para abordar situaciones de bloqueo industrial o mercantil, desarrollar propuestas de internacionalización sustentables, encarar la atención eficaz de crisis institucionales u organizacionales y reconocer a la tecnología como un factor estratégico del desarrollo de las referidas organizaciones”. La opción de pasarlas a la órbita privada “no tiene apoyo” alguno en la actualidad, por lo que descartan sugerir recorrer ese camino.

“Todo parece indicar que fuimos llegando gradualmente a una situación de bloqueo, en la que la erosión de las metas ha sido muy notoria. La realidad de las marchas y contramarchas muestra que no se han logrado acuerdos para poder sobrellevar los costos políticos que muchas propuestas pueden generar. Por otra parte, el peso de defensa del ‘status quo’ por parte de los corporativismos ha tenido sus efectos paralizantes, muchas veces no sin fundamento”, analizan.

En ese sentido, señalan que el PIT-CNT tiene respecto a los entes una visión estratégica discrepante con el enfoque de gobierno corporativo y otros aspectos que los autores valoran como claves. Por ello, dicen, es necesario acercar posiciones con la central sindical, el “principal aliado de las actuales autoridades”, porque “cualquier cambio relevante que se vaya a realizar va a encontrar fuerte oposición y seguramente hacer inviable” una transformación.

Por otro lado, afirman que recurrentemente las cámaras empresariales cuestionan la eficiencia de la gestión de los entes y los precios de los productos que entregan, al mismo tiempo que reclaman una mayor competencia en determinados sectores de actividad o incluso el levantamiento de algunas condiciones de monopolio.

Luego repasan los esfuerzos modernizadores en las distintas empresas estatales.

En el caso de AFE, Petrella y Tessore afirman que las últimas administraciones del Frente Amplio han tenido en sus programas de gobierno la reactivación de los servicios, aunque “por el momento (…) no se ha logrado nada o casi nada”.

Respecto a Antel, afirman que está “preparándose para integrar sus servicios y potenciarlos con mayor flexibilidad en sus estructuras y procesos”. Acotan que “en el imaginario social nacional” esta empresa es considerada “bien gestionada y exitosa, tema que debiera ser profundizado, sobre todo porque es más fácil gestionar bien cuando todo crece como ha crecido el sector de comunicaciones y se mantiene una posición de privilegio competitivo relevante”.

Los desarrollos en los negocios de alcohol y portland de Ancap durante el gobierno de José Mujica, sobre todo en lo referido a la creación de nuevas plantas de cemento y el sector de biocombustibles, colocaron a ese ente en una “situación crítica” en su capacidad de financiamiento propio y requirió una asistencia importante del tesoro nacional para “sobrevivir”, analizan los autores. Además, aseguran que surgieron cuestionamientos a la capacidad empresarial de realizar adecuadas estimaciones de costos de sus proyectos de infraestructura. “La imagen de la empresa, otrora considerada muy buena, se deterioró en el marco de críticas a irregularidades de gobierno y gestión, que todavía no se han dilucidado”, añaden.

En la última década UTE hizo algunos cambios significativos en la matriz de abastecimiento energético, si bien la dependencia de las fuentes hídricas es todavía fuerte, señalan. Acotan que los costos de las energías alternativas tradicionales son “muy elevados”, a la vez que los niveles de inversión y los posibles impactos ambientales “plantean dudas sobre muchas de las iniciativas que quieran instalarse en el país”.

OSE, en tanto, ha sido la empresa pública que “más al margen se mantuvo en lo referido a su desarrollo comercial”, sostienen. La creación de un modelo comercial que permitiera desarrollar la relación con los consumidores constituyó un cambio gerencial y operativo “enorme” en la cultura de OSE pero que, hasta 10 años después, no había sido enteramente procesado según dicen. En este contexto, aseguran que muchas inversiones en infraestructura se han postergado y existen evidencias de que pueden generarse discontinuidades en el abastecimiento o baja de calidad en los servicios en momentos críticos.

Mientras, los autores observan que en los últimos años hubo una “proliferación” de sociedades colaterales a las empresas públicas como una “forma de administrar que quedase liberada de los sistemas de contralor administrativo habituales”. Ello —advierten— “deja el campo fértil para el uso de subsidios cruzados dentro de las empresas estatales, a través de distribución interna de costos o las transferencias de compras entre empresas y satélites. Por lo tanto, se podría dar el caso de que decisiones relevantes queden camufladas en operaciones internas que no figuran de forma explícita en los balances” de los entes.

En opinión de los académicos, los resultados políticos y económicos de la creación de esas sociedades colaterales “no fueron uniformes en términos de descontrol del gobierno y la gestión. Es cierto que en algunos casos se logró mantener una administración profesional transparente y confiable, pero aparentemente por los incidentes que se fueron produciendo, el comportamiento de organizaciones como Ducsa, fueron la excepción”.

Propuestas

¿Cómo lograr que las empresas públicas mejoren sus resultados en lo referido a normativas de buen gobierno? El desafío no es formal sino aplicado, opinan Petrella y Tessore. Aclaran que no plantean un “borrón y cuenta nueva”.

Proponen elaborar un “roadmap”, un plan estratégico con acciones que conduzcan al “futuro deseado” para los entes.

Reivindican, por otro lado, la necesidad de que sean profesionales quienes cumplan funciones de dirección o gerenciamiento. “La afinidad política e ideología para asumir estas responsabilidades puede ser un atributo adicional pero no el único”, aseveran.

Desde el punto de vista organizacional, señalan que se requiere contar con “procesos flexibles siempre atento a los cambios que puedan implicar amenazas u oportunidades. Esto plantea desafíos que no son solo funcionales o técnicos, sino esencialmente culturales”.

Sugieren cambiar el “paradigma burocrático con centro en el expediente soportado en papel”, con una lógica que ponga el servicio de los ciudadanos como centro de los procesos.

Aconsejan también introducir modificaciones en los sistemas de control de la gestión de los entes. En ese sentido, señalan que el entramado de sociedades satélite constituye un “verdadero ‘agujero negro’, considerado en términos del conocimiento de lo que se hace o deja de hacer” en esas organizaciones.

Visualizan como “imperiosa” la necesidad de establecer una mejor relación entre la “actuación productiva” y la “financiera” de las empresas públicas y alegan: “Basta mencionar las condiciones en las que Ancap asumió profesionalmente estos desafíos que la dejaron al borde de la insolvencia, necesitando un rescate cuantioso desde las arcas centrales del Ministerio de Economía y Finanzas”.