Es de público conocimiento, porque ha sido reiterada y explícitamente anunciado por los integrantes de Poder Ejecutivo que asumirán el 1° de marzo próximo, que se procederá a enviar un proyecto de ley “con declaratoria de urgente consideración”, de conformidad con el art. 168 numeral 7° de la Constitución vigente, agregándose que esa remisión sería el primer acto del Poder Ejecutivo con su nueva integración, o en todo caso uno de los primeros.
Dicho régimen, sucintamente, se traduce en que cada Cámara y eventualmente la Asamblea General contarán con plazos muy acotados para considerarlo, vencidos los cuales sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado se reputará aprobado en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo o en su caso en la que “lo votó la última Cámara que le prestó expresa aprobación”. Se agregó también a esa explícita previsión que el mentado proyecto tendrá alrededor de 450 artículos, abarcando las más variadas materias.
La Constitución prevé que “cada Cámara, por el voto de tres quintos del total de sus componentes, podrá dejar sin efecto la declaración de urgente consideración”; pero tal circunstancia es de muy difícil o tal vez imposible configuración en la realidad política actual.
La extensión textual del anunciado proyecto y su amplitud temática, ambas materialmente inabarcables en los plazos previstos por la Constitución, hacen prever razonablemente que, de ocurrir así en los hechos, el proyecto resultará aprobado por el régimen constitucional de sanción ficta, sin pronunciamientos explícitos de los órganos legislativos.
Sea esa la finalidad en verdad perseguida por el Poder Ejecutivo al proyectar con declaratoria de urgente consideración una ley con tales características, o se tratare de un resultado objetivo de esa conducta que procurara otras finalidades, en ambos casos se configuraría un comportamiento ilegítimo del Poder Ejecutivo, que viciará de inconstitucionalidad las normas legales que así se perfeccionen, porque nuestro derecho califica expresamente como vicios de la actividad estatal las que denomina “desviación de poder” y “abuso o exceso de poder”.
La “desviación de poder” se configura siempre que el fin querido por el órgano estatal actuante, apreciado subjetivamente, no coincida con el fin debido para el cual se le confirió el poder que se está ejerciendo. “Abuso o exceso de poder”, en cambio, se configura siempre que el resultado objetivamente producido por el actuar del órgano no coincida con el fin para el cual se le confirió el poder ejercido.
No puedo ni quiero suponer que los titulares de los órganos del Poder Ejecutivo que asumirán sus funciones el 1° de marzo próximo, el presidente de la República y sus ministros, que perfeccionen en Consejo de Ministros (Const. art. 160 in fine) la declaratoria de urgente consideración, tengan subjetivamente la intención de impedir el funcionamiento normal de los órganos legislativos mediante pronunciamientos expresos de sanción de los proyectos de ley. Por más que la urgencia de la sanción de muchas de las disposiciones contenidas en el borrador de la que se ha dado en llamar de forma abreviada LUC sea muy dudosa o insostenible, en atención a sus antecedentes políticos y personales, no corresponde suponer que tal intención groseramente ilegítima sea la razón determinante del voto de quienes resulten ser los autores de tal declaración.
Pero, según queda expuesto, ese será el resultado que objetivamente se producirá; es imposible que en los plazos previstos puedan cumplirse los procedimientos legislativos consagrados en la Constitución y en los reglamentos para lograr pronunciamientos expresos de los órganos legislativos sobre más de 450 artículos atinentes a las más variadas materias; de manera que la sanción mediante pronunciamientos legislativos fictos es desde ya previsible como inevitable. El resultado de la declaración de urgente consideración de un proyecto con tales características es entonces objetivamente el de impedir el pronunciamiento expreso formal, normal y de principio de los órganos legislativos, con manifiesta violación del principio de separación de poderes.
Por lo tanto, de producirse la sanción del anunciado proyecto de ley mediante el procedimiento que corresponde a una declaración de urgente consideración, la ley toda, considerada en su totalidad, estará viciada de inconstitucionalidad por razón de forma (Constitución, art. 256), por haberse tramitado por un procedimiento legislativo —el de urgente consideración— cuya declaración habrá estado viciada por “abuso o exceso de poder”: el resultado objetivamente producido de impedir el pronunciamiento expreso de los órganos legislativos sobre el proyecto de ley con tales características viciará la declaración del Poder Ejecutivo por “abuso o exceso de poder”, porque es indiscutible que no es con esa finalidad en sí misma que la Constitución confiere a dicho poder la potestad de declarar un proyecto de ley que remite al Legislativo con declaración de urgencia. Ilegitimidad de la ley, por vicio de forma que se agregará al vicio en los motivos, que padecerá esa declaración respecto a cada una de las disposiciones en particular que no revistan materialmente carácter de urgencia, como sin duda ocurrirá con muchas de las más de 450 contenidas en la ley, y ya ha sido públicamente denunciado.
No ignoro, por supuesto, que se ha sostenido, incluso por muy destacada doctrina, que estos vicios de la actividad estatal, regulados de forma expresa en nuestro derecho a propósito del ejercicio de la función administrativa, no son aplicables a la función legislativa que ejerce el Poder Ejecutivo como colegislador cuando propone al Legislativo un proyecto de ley. Sin embargo, me resulta ostensible que la ilegitimidad del ejercicio de los poderes reconocidos a los órganos del Estado, causada por su desviación, abuso o exceso, debe considerarse como un “principio general de derecho” en un Estado de Derecho, que configura un límite de la actividad de todos ellos conforme al art. 332 de la Constitución. Si el derecho y su interpretación deben ser ajustados como mínimo a criterios de razonabilidad y coherencia, no lo serían si esa limitación al ejercicio de los poderes se aplicara al más insignificante acto administrativo del Poder Ejecutivo, y en cambio no lo limitaran cuando está en juego nada menos que el principio de separación de poderes.
Como es obvio, al hacer públicas las consideraciones precedentes, me ampara el art. 29 de la Constitución, que declara “enteramente libre en toda materia la comunicación de pensamientos”; pero en realidad siento al hacerlo que más que ejercer un derecho cumplo con un deber ciudadano, y aun partidario, y también académico. De ahí la invocación de mis títulos y la referencia a estudios de esa índole que, en otras circunstancias, podrían parecer improcedentes en una publicación como la que le solicito, y no he incluido en anteriores circunstancias semejantes.
Dr. Juan Pablo Cajarville Peluffo.
Profesor emérito y excatedrático de
Derecho Administrativo de la
Facultad de Derecho (Udelar)
(1) Puede verse: CAJARVILLE PELUFFO, Juan P., Sobre actos administrativos, en Sobre Derecho Administrativo, ed. FCU, Montevideo, 2012, T. II, págs.7 y sgts., en esp. págs. 66 a 81. Toda invocación de estudios de mi autoría en esta carta es una síntesis adecuada a su texto, y solo tiene por objeto mostrar que no improviso opinión a propósito de las actuales circunstancias políticas.
(2) Puede verse: CAJARVILLE PELUFFO, Juan P., Reflexiones sobre los principios generales de derecho en la Constitución uruguaya, en Sobre Derecho Administrativo, ed. FCU, Montevideo, 2012, T. I, págs. 511 a 513 y 528 a 533.
(3) Sobre actos administrativos, ya cit., págs. 55 a 65 y pág. 66 nota 123.
