Las políticas de primera infancia en Uruguay

Tanto en Uruguay como a nivel internacional, hay tres clases de herramientas que se usan para promover la primera infancia: las transferencias monetarias a los hogares con niños, los programas de acompañamiento familiar y los centros de cuidado y educación inicial. El Mides cuenta con varios instrumentos de asistencia económica a poblaciones vulnerables con niños. Dos de ellos se dirigen a todas las familias con menores de 18 años: las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, que cubren a unos 360.000 menores (110.000 niños de entre 0 y 5 años) y la Tarjeta Uruguay Social (TUS), que refuerza la transferencia para los hogares en situación de extrema vulnerabilidad. El Bono Crianza, más reciente, también se enfoca en la población más pobre, pero con embarazadas o niños menores de 4 años (unas 30.000 familias). La suma de estas transferencias no llega a ser la cuarta parte de una canasta de alimentación básica y otros bienes y servicios esenciales relacionados con la vivienda, la vestimenta y la educación. Las evaluaciones que hay en Uruguay muestran asociaciones positivas entre las transferencias monetarias y el peso al nacer y evidencia mixta sobre su efecto en los años de educación. No tenemos valoraciones sobre el impacto de las transferencias en el desarrollo infantil. En otros países se ha observado que las transferencias mejoran la actividad cerebral de los niños, el desarrollo del lenguaje, el desarrollo socioemocional y los desempeños académicos.

Me interesa señalar tres aspectos sobre la cobertura de cuidados y educación inicial de niños de 0 a 3 años. El primero es que un amplio porcentaje de los que están en situación de pobreza o en el margen de la pobreza, y que se beneficiarían sustancialmente de una atención integral, no accede a la educación inicial. Según datos de la Encuesta de Hogares, solo la mitad de los niños entre 2 y 3 años del quintil más bajo de ingresos asiste a un centro de educación inicial, mientras que en el quintil más alto este guarismo es del 90%.

Detrás de este fenómeno se esconden aspectos de oferta y de demanda. Hay zonas que no están suficientemente cubiertas y centros CAIF con listas de espera que no pueden satisfacer la demanda. Pero también se observa un menor interés por parte de estas familias en mandar a sus hijos a un centro de cuidados y educación inicial. Incluso cuando se matriculan, la asistencia es inestable y pobre. Esto lleva a repensar la política de expansión de cobertura de CAIF, no solo en términos de oferta (se prevé la creación de 100 centros nuevos y un número significativo de ampliaciones), sino también en función de las barreras a nivel del hogar que limitan la asistencia de estos niños. Si queremos que estos niños asistan, más allá de asegurarles un cupo, precisamos pensar en cómo atraerlos. Un segundo aspecto es que la oferta de educación y cuidados es principalmente de 4 horas. Para muchas familias, la salida al mercado de trabajo de la mujer es inviable sin opciones de cuidados de 8 horas. Un tercer aspecto es que, si bien hay una política de supervisión de los centros, no hay evaluaciones objetivas de calidad. Se desconocen aspectos básicos de la gestión, como ser la asistencia de los niños, no se manejan indicadores de resultados, ni hay incentivos a su mejora, y se carece de sistemas de información que permitan hacer un seguimiento del desarrollo del niño, levantar alertas y articular en tiempo real con otras instituciones. La gestión de calidad es crítica: la evidencia muestra que un centro de mala calidad puede afectar negativamente el desarrollo infantil. Conocemos poco hoy en día sobre el impacto de la asistencia a centros públicos de educación inicial en el desarrollo de los niños de entre 0 y 3 años.

A nivel de 4 y 5 años, la política de asistencia obligatoria a jardines de ANEP, sumada a una mayor oferta de tiempo extendido o completo, ha logrado que la cobertura sea cercana a universal. Hay estudios que muestran que esta política ha impactado favorablemente sobre los años de educación del niño e incluso sobre la salud al nacer de los hijos de las niñas que se vieron favorecidas por una expansión de la oferta preescolar. Si sumamos la inversión pública en educación inicial y cuidados en niños de 0 a 3 con los de 4 y 5 años, las estimaciones con base en un estudio de Lavalleja, Rossell y Terra muestran que Uruguay gasta 0,5% de su PBI en educación inicial y cuidados. Esta cifra puede compararse al 0,7% que gastan en promedio los países de la OCDE y al 2% que gastan los países nórdicos.

Me gustaría cerrar con tres apreciaciones. La primera es que debemos repensar la asignación de gasto público hacia la inversión en primera infancia. Los países con mayores niveles de capital humano gastan cuatro veces más en términos del PBI que nosotros. La segunda es que más dinero no es sinónimo de resultados. Debemos evaluar la calidad de esa inversión, algo en lo que estamos bastante en déficit. La tercera es que el impacto de esa inversión será mucho mayor en la medida que logremos integrar y articular las diferentes herramientas de políticas. La multiplicidad de intervenciones desarticuladas sobre las mismas familias genera desgastes e ineficiencias en el uso de recursos. Para esto, resulta clave un sistema de información integrado que detecte situaciones de riesgo y permita reaccionar en forma rápida con estrategias integrales que coordinen las acciones de los diferentes programas.