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Hace unos días el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) divulgó datos sobre las finanzas públicas de 2022. El resultado mostró que, pese al deterioro registrado en el último trimestre, por segundo año calendario consecutivo el déficit fiscal se contrajo, alcanzando el nivel más bajo en cinco años. Concretamente, el resultado del gobierno central-Banco de Previsión Social pasó de 4% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2019 a 3,2% en 2022.
El proyecto de Rendición de Cuentas que el Poder Ejecutivo presentará al Legislativo en junio próximo será el último de este período que puede incluir modificaciones de partidas presupuestales relevantes. En paralelo, el presidente de la República adelantó que en marzo anunciará algunas rebajas impositivas (IASS e IRPF).
Ambos hechos, combinados con la etapa del ciclo económico en la que está ingresando la economía favorecerán un escenario de mayor tensión al interior de la coalición de gobierno. Seguidamente propongo algunas reflexiones sobre esas tensiones, así como sobre los desafíos y precauciones que deberían tenerse en cuenta en materia fiscal durante 2023. En algún sentido estos puntos son importantes para especular sobre las restricciones que heredará el próximo gobierno.
En Uruguay, la historia enseña que durante los años electorales el resultado fiscal suele deteriorarse entre medio y un punto porcentual del PIB. Dado que los ciclos económicos y políticos no tienen por qué coincidir, las expansiones fiscales en años electorales pueden terminar por exacerbar la profundidad del primero, lo que podría comprometer la estabilidad de la economía. Cuando ello ocurre, se requieren ajustes que entran en vigor en el segundo año del período de gobierno siguiente (durante el primero se “reitera” el presupuesto del año anterior). De este modo, una expansión decidida en un año (el prelectoral) puede tener efectos que persisten por más de tres antes de que puedan ser gestionados. Las prácticas de los gobernantes y algunas de las reglas de nuestras instituciones presupuestarias no parecen ser las más adecuadas para gestionar el ciclo económico.
La nueva regla fiscal recientemente puesta en funcionamiento agrega al tope de endeudamiento público que ya regía la imposibilidad de expandir el gasto público por encima del crecimiento del PIB potencial. En ese marco, fuentes distintas y en base a metodologías diferentes muestran que en 2023 el PIB efectivo (observado) y el potencial (el que se registra cuando la economía opera a plena capacidad) coincidirán (1). En el mismo sentido, las estimaciones que el MEF divulgó ayer miércoles 15 revelan que el resultado fiscal efectivo (observado) y el resultado fiscal estructural (consistente con el PIB potencial) convergerían en 2023. Todo ello sugiere que no hay mucho margen para promover una expansión fiscal este año si se respeta el nuevo marco institucional para la gestión de las finanzas públicas y/o no se quiere comprometer la consolidación fiscal realizada.
En este contexto, debe tenerse presente que hay al menos dos compromisos políticos asumidos por el gobierno que tendrán consecuencias sobre las finanzas públicas en 2023 y 2024. El primero es alcanzar al final del mandato el nivel de salario real de fines de 2019. Debido a ello, a diferencia de lo ocurrido entre 2021 y 2022, las partidas de remuneraciones y pasividades del presupuesto aumentarán en los próximos dos años. Las remuneraciones, debido al incremento de los salarios públicos comprometido y las pasividades a raíz de su indexación al Índice Medio de Salarios.
El segundo compromiso es la rebaja de las tasas del IASS y del IRPF que el presidente anunció si la economía crecía en 2022 por encima de 3,8%, algo que ocurrió. Si bien es posible conjeturar que la reducción no tendrá efectos significativos sobre la estabilidad de las finanzas públicas y que es muy probable que no las afecten en modo alguno hasta el último trimestre de 2024, la renuncia fiscal asociada debería restringir el espacio para atender otras demandas presupuestales durante la discusión de la próxima Rendición de Cuentas. En otras palabras, esa rebaja impositiva, además de contribuir a cumplir un compromiso de campaña, es una medida poco costosa en términos de recursos públicos que podría ser usada para limitar iniciativas presupuestales alentadas por algunos socios de la coalición para el último año de gobierno.
Naturalmente, una discusión aparte es si la reducción de impuestos es oportuna dado el sesgo que mantendrá la política monetaria al menos a corto plazo y, sobre todo, si es adecuada cuando existe el riesgo de consolidar un escenario de mayor concentración del ingreso respecto al período previo a la pandemia. En cualquier caso, ese un debate sobre la pertinencia de las prioridades de la política económica, que no es de lo que se ocupa esta columna.
Si la interpretación realizada es correcta, la estrategia fiscal de las autoridades sería atarse de manos a partir de los límites que la regla le impone a la expansión fiscal y de los compromisos asumidos en materia de salarios e impuestos. Como enseña la literatura de economía política de la política económica, esa lógica que es racional para el miembro principal de una coalición de gobierno, no necesariamente lo es para sus socios minoritarios. Precisamente, esta es una fuente tradicional de tensiones de los gobiernos de coalición a medida que se aproxima el final del mandato.
Durante 2023 el debate en torno a la política fiscal cobrará vigencia. Por un lado, porque el escenario descrito pondrá a prueba la solidez y el respaldo político a la institucionalidad fiscal recientemente implementada. Por el otro, porque tensionará a los miembros de la coalición que deberán resolver el dilema entre colaborar o distanciarse de la consolidación fiscal que promueve el MEF.
La elevada incertidumbre del escenario externo, las restricciones que se derivan del sesgo que mantiene la política monetaria y los prolongados efectos sobre la actividad y la rentabilidad del sector transable que es probable que se deriven de la sequía, aconsejan a extremar la prudencia fiscal a corto plazo. La forma en la que se resuelvan los dilemas descritos dejará ver con mayor claridad el compromiso político del gobierno con la estabilidad macroeconómica y, sobre todo, será determinante para establecer las restricciones que este gobierno legará al que asuma en 2025.
(*) El autor es economista y doctor en Historia Económica, profesor universitario y socio de CPA/Ferrere.
(1) El BCU, por un lado, y los miembros del comité de expertos que asesoran al MEF por la regla fiscal, por el otro, estiman que el cierre de la brecha de producto se habría producido o estaría próximo a verificarse.
