En Uruguay, por cada adulto mayor pobre hay 10 niños menores de seis años que son pobres. A su vez, mientras el gasto previsional es del 10% del PIB, las transferencias monetarias para infancia y adolescencia son de 0,7% del PIB2. Por eso, es imprescindible priorizar el gasto en infancia y adolescencia, algo que seguirá estando limitado si se requiere seguir aumentando los recursos para el sistema previsional.
La organización dispersa del esquema vigente en varios subsistemas (general, policial, fuerzas armadas y paraestatales), con regímenes de contribución y prestación diferentes, bajo reglas de gestión diversas y regulaciones no integradas, alienta una baja eficiencia en el uso de los recursos aplicados y, sobre todo, aumenta la probabilidad de inequidades. Por eso es clave una reforma que se proponga integrar progresivamente los subsistemas de modo de regularlos y gestionarlos con criterios consistentes.
En la actualidad el régimen previsional no establece para el pilar contributivo máximos para los subsidios y, a su vez, estos no varían inversamente con el nivel de ingreso, lo que da lugar a mayores subsidios en franjas de ingresos medios y altos, afectando la equidad del sistema. Corregir esto también es necesario.
Por eso cabe preguntarse: el proyecto de reforma que, aparentemente, habría alcanzado un acuerdo en la coalición de gobierno ¿resuelve los problemas identificados?, ¿deja planteados otros desafíos?, ¿es deseable que se apruebe?
A pesar de los cambios importantes que ha sufrido desde su versión original, el proyecto tiene cuatro virtudes: contiene el aumento del gasto previsional;3 promueve una convergencia paramétrica de los diferentes subsistemas; fortalece la gobernanza y la regulación del sistema,4 e incorpora el suplemento solidario, un instrumento no contributivo que protege a las jubilaciones menores. En otras palabras, el proyecto de reforma que estaría considerando el Parlamento da respuesta (al menos parcial) a varios de los problemas (no a todos) del sistema actual.
Sin perjuicio de lo anterior, no se puede ignorar que persisten desafíos. Entre varios de ellos es posible destacar cinco. Primero, algunos supuestos que explican la contención del gasto lucen optimistas, puesto que se verificarían si todos los nuevos pasivos se jubilaran en las nuevas edades (entre 61 y 65 años en función de los años de su nacimiento). Sin embargo, es posible que algunos se retiren bajo otras causales, como enfermedad o incapacidad. En ese caso, el costo fiscal de la transición estaría subestimado.
Segundo, a diferencia del salario básico jubilatorio que se actualiza por el Índice Medio de Salarios (IMS), el suplemento solidario podrá ser actualizado por el IMS o por el Índice de Precios al Consumo (IPC). En este último caso, ello aseguraría que el suplemento mantenga el poder de compra, pero no que acompañe a la evolución de los salarios y las jubilaciones. Si se usara el IPC, la jubilación mínima podría no aumentar al mismo ritmo que el resto de las jubilaciones, lo que tendría efectos regresivos en la distribución del ingreso, precisamente lo contrario de lo que debe procurar un sistema previsional.
Tercero, con los últimos cambios la transición entre el régimen previsional viejo y nuevo sería gradual (nuevamente5) para las personas nacidas entre 1972 y 1975 y prolongada (se mantiene el inicio en 2033). Lo primero reduce inequidades entre personas que se jubilen con diferencia de pocos meses y, con ello, el riesgo de contingencias como las de los “cincuentones” de la reforma de 1996. En ese sentido, lo acordado esta semana mejora el proyecto que surgió de las negociaciones con Cabildo Abierto. Sin embargo, haber mantenido que la transición comience dentro de 10 años consolida un escenario de menor ahorro respecto al régimen actual del que se habría logrado con un período más corto.
Cuarto, los cambios previstos para las cajas paraestatales dejan al menos dos temas pendientes de resolución. Por un lado, los regímenes convergen en términos de los parámetros del gasto, pero no de ingresos. Dadas las diferencias en los aportes de los contribuyentes y de la variedad de fuentes utilizadas, este es un tema que deberá ser acometido en un plazo no muy lejano de modo de corregir las distorsiones que provoca en los mercados laborales asociados. Por el otro, el impacto fiscal de la reforma deberá identificar explícitamente las transferencias necesarias para asistir a las cajas paraestatales durante el período transición. Ello por el desfinanciamiento de algunos de los subsistemas y porque, además, es muy probable que todos ellos pierdan ingresos.
Quinto, desde su primera versión el proyecto de reforma no incluyó modificaciones sobre los ingresos del sistema previsional. Independientemente de consideraciones sobre equidad que puedan hacerse, los cambios en curso en el mundo laboral a escala global están promoviendo sustituciones de financiamientos basados en aportes sobre empleos formales por impuestos. Ello con el propósito de desincentivar la sustitución de mano de obra, de competir por atraer inversión intensiva en capital humano y, también, por supuesto, para evitar problemas de sostenibilidad de los regímenes previsionales. A raíz de ello, es probable que Uruguay deba en un futuro no lejano revisar el esquema de financiamiento de su sistema de seguridad social.
Para enfrentar la insostenibilidad financiera del régimen previsional, el gobierno actual se concentró en la contención del gasto, descartando modificar los ingresos del sistema. Ello es consistente con su visión y con el compromiso de no aumentar tributos que asumió. Dada la presión tributaria vigente, eventuales incrementos de los ingresos del sistema deberían venir acompañados de reducciones de otras contribuciones, revisando exoneraciones y bajando aportes en los que hay excesos de gravamen. Un camino como ese requiere una mirada más comprehensiva de la actual estructura tributaria.
Sin perjuicio de lo anterior, oponerse a una reforma que ataca varios de los problemas del actual régimen sosteniendo que el capítulo de los ingresos no está considerado, no parece ser un argumento suficiente. Si fuera necesario, ya habrá oportunidad de hacerlo.
Si bien es probable que hoy sea menos urgente aprobar la reforma que hace tres años, cuanto más demore su entrada en vigor más compleja será la gestión de la transición. Es que su postergación requerirá de cambios más abruptos en las prestaciones y un esfuerzo fiscal más concentrado en el tiempo. A su vez, provocará mayor incertidumbre sobre la fortaleza de las finanzas públicas, lo que afectaría la inversión y el empleo. Todo ello restará margen de maniobra a quien deba gestionar la reforma. Por eso, aunque sea parcial, avanzar con la reforma ahora es importante.
En síntesis, el sistema de seguridad social ha ido incrementando su peso en las cuentas públicas, siendo uno de los principales factores que explicó el deterioro fiscal observado antes de la pandemia. Las tendencias demográficas agravarán este problema en un contexto en el cual el gasto público debe priorizar otros capítulos como la infancia y la adolescencia. Por eso la reforma es ineludible y necesaria.
Por su parte, si bien el proyecto de reforma que aparentemente aprobará el Parlamento no resuelve todos los problemas actuales y deja planteados muchos desafíos, da respuesta a varias de las debilidades identificadas. En este contexto, y asumiendo que la postergación de la votación es probable aumente los costos de la transición, parece razonable que el Parlamento le dé sanción. Dado que es ineludible y necesaria, cuanto antes se apruebe, mejor. Ya habrá tiempo para introducir mejoras.
(*) El autor es economista, doctor en Historia Económica, profesor universitario y socio de la consultora CPA/Ferrere.
1) Las personas nacidas en 1972 se podrán jubilar a los 60 años, las nacidas en 1973 a los 61, las nacidas en 1974 a los 62 y las nacidas en 1975 a los 63.
2) En Uruguay el nivel de gasto previsional es elevado y en infancia y adolescencia bajo en términos comparados, incluso cuando se toma en cuenta el ingreso del país y la estructura etaria de su población.
3) Si la jubilación se calcula a partir del promedio de los sueldos percibidos durante los 20 mejores años (no los 25 como en el proyecto original) y sí la transición entre el régimen viejo y nuevo es gradual en el sentido descrito en la nota al pie 2, a 2070 el gasto previsional aumentaría 2,4 puntos porcentuales del PIB menos de lo que lo haría si no hubiera reforma. El proyecto aprobado por el Senado en su momento generaba un ahorro de 3 puntos porcentuales del PIB.
4) Crea la Agencia Reguladora de la Seguridad Social.
5) El proyecto que había surgido de las negociaciones con Cabildo Abierto había modificado la formulación original, estableciendo que las personas nacidas en 1972 se podían jubilar a los 60 años, mientras que los nacidos en 1973 lo podían hacer recién a los 63 años.
