Como objetivos específicos, el consultor se propuso analizar la conveniencia de revisar los parámetros, tanto en cuanto a los umbrales como al tratamiento impositivo, del régimen general (o de minimis, considerando el valor de la mercadería y los trámites) y el simplificado. También la posible creación de un esquema similar pero orientado a las empresas de pequeño y mediano porte, que podría usarse, entre otros objetivos, para la compra de herramientas.
En rueda de prensa el último fin de semana, en el marco de una actividad organizada por el Movimiento de Participación Popular, el ministro de Economía, Gabriel Oddone, dijo que la existencia de una “franquicia con impuesto cero les generaba a muchos comercios establecidos un factor de competencia desleal, porque entraban sin ningún tipo de tributo”. Con el cobro de IVA se busca instaurar “condiciones de ecuanimidad”.
La consultoría, fechada en noviembre pasado, describe que, a escala internacional, hay una “larga historia de eximir del pago de impuestos a las compras de poco valor por un racional de eficiencia fiscal que compara los costos de recaudación en relación con los ingresos fiscales que se generan. Sin embargo, este argumento ha sido cuestionado por dos cambios fundamentales en el contexto actual”. Primero, la digitalización y automatización de procesos de las transacciones internacionales, con la consiguiente reducción en los costos de recaudación. Segundo, la dimensión que adquirió el comercio electrónico a través de las fronteras, con un incremento del monto de la renuncia fiscal. Otro aspecto es que estos regímenes permiten igualar las condiciones de compra de turistas que viajan con los que no lo hacen.
Comercio electrónico
Vaillant menciona que, en 2024, las ventas del comercio minorista en Uruguay fueron por alrededor de US$ 14.000 millones y las relacionadas al comercio electrónico doméstico sumaron unos US$ 1.500 millones. Si bien el e-commerce interno aumentó en los últimos años y llegó a ser cerca de 11% de las ventas del comercio minorista en el país, es un nivel de participación “aún bajo” en términos comparados (20% del promedio mundial). “Pero el ritmo de crecimiento se está acelerando”: un fenómeno asociado con el cambio a escala internacional en los mecanismos de distribución de los productos de las empresas y comercio hacia los consumidores.
Ese mismo año, el régimen general de encomiendas postales internacionales canalizó compras por algo más de US$ 100 millones.
Analizando las “guías” de importación también del 2024, calculó que el valor de la adquisición con franquicia fue de US$ 105, en mediana de esas operaciones. Seis rubros concentran aproximadamente tres cuartos de las compras; los más importantes son “vestimenta, manufacturas y textiles” (23%), le siguen “máquinas, material eléctrico y sus partes” (14%) y en tercer lugar “calzado” (10%).
En 2024 hubo 630.208 usuarios del régimen general de franquicias, aunque los datos tienen duplicaciones dado que un usuario puede comprarle a más de un remitente.
Solo el 10% de los usuarios alcanzó a utilizar 90% o más de la franquicia. Más de tres cuartas partes emplea menos de 50% del gasto posible.
El listado de remitentes es “muy grande” (14.853 en 2024). Vaillant explica que, típicamente, estos son las plataformas globales de comercio electrónico en la cual se hizo la compra; es el caso de las tres primeras, que concentran más del 60% del valor. La versión pública de la consultoría divulgada esta semana por el MEF anonimizó a los remitentes; el principal —presumiblemente Temu— figura con 235.232 usuarios y envíos por casi US$ 30 millones, el segundo con 149.181 y US$ 26,2 millones, y el tercero con 39.840 y US$ 10,6 millones.
Sobre la procedencia de los envíos, señala que limitaciones con las estadísticas restringen el análisis; “lo único concluyente es que la mayoría de la procedencia viene de Estados Unidos”.
Vaillant también analizó datos del primer semestre de 2025; las compras bajo el régimen general de franquicias en ese lapso fueron por US$ 91 millones, un 158% más que en la mitad inicial del 2024. Se multiplicó por dos el número de usuarios y en una proporción algo mayor las guías; los productos lo hicieron por cinco, lo que indica la tendencia a la compra de artículos de menor valor.
La plataforma más utilizada aumentó su participación a 58% del total en enero-junio del año pasado.
Propuestas de rediseño
El consultor menciona datos para poner en contexto “el debate público” que se produjo en 2025 “por el efecto negativo en la actividad sobre el comercio local”.
Señala que los regímenes de importación con franquicias —tanto el general o de minimis como el simplificado— “ocupan un lugar marginal dentro de las compras globales de bienes (1%)”; el mecanismo fundamental es el primero (que abarcó al 86% del total de compras con ventaja impositiva).
Por rubros, la incidencia “es heterogénea”. En el caso de la vestimenta, las importaciones por el régimen general de franquicias significaron el 6% de todas las compras de esos productos en el exterior.
Al final, el consultor realiza una serie de recomendaciones y plantea una visión crítica sobre aspectos de la política comercial.
A su juicio, el régimen general y el simplificado “deberían integrarse en un programa único”, que “dejara en claro el gasto tributario asociado al funcionamiento de cada uno. Desde una perspectiva histórica de la política comercial, la proliferación de estos regímenes responde a estructuras arancelarias —y/o presiones fiscales internas— excesivamente gravosas, que exigen respuestas ad hoc para ciertos sectores o tipos de usuarios”. En ese sentido, sugiere “realizar evaluaciones periódicas de estos regímenes para determinar cuáles pueden simplificarse o incluso eliminarse, introduciendo las modificaciones necesarias en el régimen general”.
Observa que existe una “brecha clara” entre los precios de las importaciones comunes y aquellos amparados en estos regímenes, y señala dos explicaciones principales: por un lado, el “alto nivel de los impuestos de frontera y domésticos, y por otro, la cobertura otorgada por la franquicia. “Esta diferencia tiene un efecto procompetitivo sobre los márgenes de comercialización internos, lo cual puede considerarse positivo. Sin embargo, parte de ese diferencial —por ejemplo, en relación con el IVA— no parece justificado, lo que fundamenta la propuesta de incluir este impuesto”.
En concreto, planteó mantener el régimen general de franquicias pero aplicarle ese tributo al consumo. “Este cambio debería enmarcarse dentro de un programa más amplio sobre comercio digital que contemple la aplicación del IVA a todas las transacciones digitales internacionales, en línea con las recomendaciones de los organismos multilaterales”, agrega.
Indica, paralelamente, que los procesos de apertura preferencial que establezcan condiciones de libre comercio con más países reduce los incentivos para utilizar regímenes especiales de importación. “Este es claramente el caso de Uruguay. Desde hace décadas, el país mantiene una estructura arancelaria congelada que genera niveles de protección desproporcionados, especialmente sobre bienes de consumo final. Por ejemplo, en el caso del calzado —considerando únicamente los impuestos de frontera y el IVA como impuesto doméstico— el precio prácticamente duplica el precio FOB”. Es, afirma, “una protección que carece de justificación desde la lógica de la economía política de la política comercial. Aunque pudo haber tenido sentido en el pasado, actualmente no existe una producción sustitutiva que lo justifique”.
Subraya que también “existen otros costos menos visibles que deberían abordarse en un programa integral de facilitación del comercio. Entre ellos destacan los derechos consulares y una gran cantidad de tasas asociadas a las operaciones de comercio exterior. Estas tasas, además de ser opacas, representan una carga fiscal adicional que se suma a los ya elevados aranceles”.
Vaillant objeta que el “argumento recaudatorio es el único que parece sostenerse. A pesar de la baja significación de los aranceles en términos estrictamente tributarios, su aplicación incrementa la base imponible del IVA, ya que este se calcula sobre el valor en aduana más los aranceles. Sin embargo, es ampliamente reconocido que los aranceles son un instrumento fiscal altamente distorsivo, y la recaudación debería trasladarse progresivamente hacia impuestos más eficientes”.
El trabajo concluye con una propuesta piloto para implementar una franquicia arancelaria específica para las pequeñas y medianas empresas en la adquisición de herramientas.
