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Uruguay “depende significativamente” de dar incentivos fiscales “generosos” como “medio para atraer inversiones”
Aunque hubo mejoras en los años recientes, el país aplica una “red superpuesta” de esquemas promocionales con algunos beneficios creados “en los períodos preelectorales”, advierte la OCDE
“La ubicación estratégica de Uruguay no es tal” y ofrecer un servicio a Argentina “sale igual de caro que de acá a España”, por lo que “el país tiene que dar otras cosas” que hagan contrapeso positivo para la competitividad. En ese sentido, “todas las exoneraciones fiscales y tributarias, y sobre todo la tranquilidad de que son normativas que se van a cumplir, favorecen al proceso de instalación”, si bien los procesos son extremadamente lentos y costosos. Esa visión, relatada por la directora para Uruguay de la compañía Akuo Energy para una tesis de la Licenciatura en Estudios Internacionales en la Universidad ORT de 2016, expone la relevancia de esos esquemas tributarios benévolos para la atracción de inversión extranjera. El suyo no es un caso aislado sino paradigmático de la realidad: ante la pregunta de qué factores resultaron determinantes para radicar una empresa en el país formulada en una encuesta para el Instituto Uruguay XXI de hace un par de años, los “incentivos fiscales” fueron mencionados por el 38%, solo superados por la “seguridad jurídica” (49%) y la “estabilidad económica” (39%). Y según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Uruguay “depende significativamente de los incentivos fiscales como medio para atraer inversiones”.
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Así lo afirmó esa institución —un club de países desarrollados o en proceso de serlo que promueve buenas prácticas económicas— en un informe referido al país, publicado la semana pasada. Esa Revisión de política de la inversión: Uruguay describe la coexistencia en el país de varios regímenes diferentes, que van desde beneficios fiscales generales que están automáticamente disponibles para los inversores hasta un esquema “relativamente generoso” aplicado por una comisión interministerial —conocida por la sigla Comap— y un tratamiento impositivo “aún más generoso” para las empresas establecidas en las zonas francas y de “puertos libres”.
Si bien los incentivos fiscales permiten atraer inversiones, con efectos indirectos potencialmente positivos en la producción, el empleo y la productividad “también pueden reducir la capacidad de recaudación de ingresos, crear distorsiones económicas, aumentar los costos administrativos y de cumplimiento y desencadenar una competencia fiscal perjudicial. Incluso cuando el incentivo atrae inversiones adicionales existe el riesgo de que los costos asociados con la política excedan los beneficios”, cuestiona.
Según estimaciones de la propia OCDE citadas en el documento, los incentivos fiscales a la inversión representaron en promedio el 1,8% del Producto Bruto Interno del país entre 2008 y 2018, aunque cita un estudio reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y la Oxfam que calculó esa cifra en 2,5% para 2017, posicionando a Uruguay como el país con mayor “gasto tributario” de incentivos a la inversión en la región (Búsqueda N° 2.039). “Además de su costo total, los incentivos se destacan por la gran cantidad de esquemas diferentes disponibles para los inversores y la participación de la inversión que apoyan”, agrega.
Gioia de Melo, la única uruguaya entre los funcionarios de la OCDE que expusieron el lunes 12 en la presentación del documento desde París vía Zoom, aludió a varios de esos aspectos. Dijo que los incentivos tributarios “pueden ser costosos” y sugirió evaluar continuamente “si son justificables. “Es preocupante en particular si la inversión que se está incentivando no es adicional” a la que ocurriría en ausencia del beneficio, explicó. Esa es una preocupación planteada recientemente por Cabildo Abierto al Ministerio de Economía (Búsqueda N° 2.130).
Incentivos “preelectorales”
En general, la revisión gradual de los esquemas de apoyo a la inversión en Uruguay ayudó al gobierno a “alinear mejor la provisión de incentivos a la inversión con las metas de desarrollo sostenible y mejorar el control general. Sin embargo, este enfoque gradual también ha llevado a la creación de una red superpuesta de esquemas de incentivos. En particular, los decretos individuales agregaron varias actividades a lo largo del tiempo, lo que resultó en una lista extensa”, describe el informe de la OCDE. En ocasiones, también fueron incorporadas “medidas temporales, que se aplican a un período o tipo de inversión en particular (como en 2018 y 2019). También se ha tendido a introducir nuevos incentivos en los períodos preelectorales. Por ejemplo, entre 1987 y 2019, se han adoptado dos veces muchos regímenes sectoriales u otras leyes que otorgan incentivos a la inversión en los dos años anteriores a las elecciones que en los dos años posteriores. Estos diferentes pasos han llevado a una fragmentación del marco legal para los incentivos a la inversión”, advierte el informe de la OCDE.
Como resultado de tales cambios, el apoyo que puede recibir un inversor en Uruguay “depende del momento exacto, la ubicación y el esquema utilizado” cuando tramita el beneficio, lo que, según el organismo, puede reducir la “transparencia del sistema y aumentar la probabilidad de un trato personalizado” de los empresarios individuales, “abrir oportunidades para la asignación de apoyo estatal por motivos políticos y el cabildeo de grupos seleccionados, inclinando la igualdad de condiciones para los negocios”. Además, señala, los inversores que soliciten incentivos bajo regímenes sectoriales fuera de la Comap no tienen que cumplir con la matriz de elegibilidad administrada por el Ministerio de Economía, que busca vincular las metas de promoción de inversiones con el desarrollo sostenible, lo que “podría introducir más asimetrías”.
Una de las recomendaciones destacada por De Melo apunta a corregir esas cuestiones. Sugirió “evitar incentivos específicos a compañías o sectores vía decretos” y que las ventajas otorgadas se concentren únicamente a través de leyes.
La OCDE aconsejó “racionalizar” la matriz utilizada por la Comap a los proyectos que aplican al régimen de exoneraciones tributarias, reduciendo el número y la superposición de objetivos y revisando sus indicadores de puntuación. También planteó considerar fijar un límite máximo para el crédito que otorga bajo ese esquema, así como una “cláusula de expiración bien diseñada”.
Respecto a las zonas francas, recomendó rever la necesidad de los incentivos fiscales “generosos” que disfrutan sus usuarios, así como establecer requisitos “claros y aplicados uniformemente para recibir una exención fiscal de zona franca hasta que se eliminen”.
