“Les están dando plata a los pobres”; “esta gente va a cobrar plata para tener hijos”. Expresiones de este tipo eran frecuentes hasta hace algunos años en las discusiones sobre políticas sociales, en particular sobre las transferencias económicas no contributivas para población en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Hoy es difícil escucharlas, al menos en el debate político, y Juan Martín Fernández, director de Transferencias y Análisis de Datos del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) lo señala como un cambio significativo.
“Hace 10 años ibas a conversaciones y había más críticas, más peros. Ahora, académicamente y políticamente, hay cierta legitimidad. Y esto es producto de los resultados que han logrado: hay mucha evidencia que demuestra que tienen impactos. Se han ido posicionando como un pilar de protección cada vez más legitimado, cada vez más potente”, dice.
A esta percepción se suma un hecho concreto. La administración pasada, con el Frente Amplio en la oposición, lejos de desandar esta política de transferencias, la reforzó en el contexto de la emergencia social derivada de la pandemia de Covid-19 con la creación, por ejemplo, del Bono Crianza.
Con estos elementos sobre la mesa, Fernández sostiene que el sistema de transferencias no contributivas está hoy en un “estadio de madurez”. Antes la preocupación era construir el sistema, las “tuberías” que conectan el Estado con esos hogares vulnerables; hoy esa infraestructura, que “costó sangre, sudor y lágrimas”, ya existe. “La responsabilidad ahora es mejorarla, hacerla más eficiente”, afirma, y explica que esto se traduce en llegar con la “mayor facilidad” y “a tiempo” a las personas que lo necesitan.
Fernández utiliza algunas cifras para dar dimensión de la relevancia de estas políticas. Los dos principales programas de transferencias no contributivas son Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (Afam-PE) y la Tarjeta Uruguay Social (TUS). Hay 900.000 personas viviendo en hogares que reciben transferencias a través de estos programas; más de 30.000 niños reciben el Bono Crianza, que se cobra a través de la TUS; de los 750.000 menores de 18 años que hay en Uruguay, el 55% recibe alguna transferencia no contributiva.
El presupuesto del Mides de 2025 ronda los $ 27.000 millones. De ellos Afam-PE abarca $ 12.000 millones y TUS $ 6.000 millones.
Las Afam-PE “son una transferencia monetaria no contributiva dirigida a mujeres embarazadas, niños/as y adolescentes menores de 18 años o personas en situación de discapacidad que integren hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica o estén en atención de tiempo completo en establecimientos del INAU (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay), o en instituciones en convenio con dicho instituto”, explica la página web del Mides. La TUS, en tanto, oficia como medio de pago de diferentes beneficios de transferencias monetarias vinculadas a situaciones de vulnerabilidad socioeconómica con el objetivo de “facilitar el acceso a alimentos y bienes de primera necesidad”. Entre esas transferencias está el Bono Crianza, destinado a hogares en situación de vulnerabilidad “extrema en los que residan mujeres embarazadas y/o niños de 0 a 3 años”. También se otorgan partidas con la TUS a “grupos específicos” como personas trans, mujeres víctimas de violencia de género o usuarios de los refugios del Mides.
El tercer programa de transferencia no contributiva es el de Asistencia a la Vejez, para “personas que tengan entre 65 y 69 años de edad y se encuentren en situación de pobreza extrema o indigencia”.
Ajustes
Hay tres líneas de ajustes en las políticas de transferencias que el Mides empezó a recorrer, según Fernández. Por un lado, se busca reducir el llamado “error de exclusión”: hay población que, aunque vive en condiciones de vulnerabilidad que le dan derecho a la transferencia, por distintos motivos no la reciben.
Para reducir esas situaciones, el ministerio apunta a fortalecer la “búsqueda activa en territorio” junto con otros organismos estatales como OSE, UTE o intendencias. La revinculación educativa de niños y adolescentes también facilita la detección de situaciones de vulnerabilidad.
Por otro lado, está lo que llaman “error de timing”. Este problema lo “desvela” a Fernández sobre todo en primera infancia y en situaciones de embarazo, ya que una mujer embarazada en contexto de vulnerabilidad social tiene derecho a la asignación familiar “prenatal”.
“Sabemos que hay un porcentaje de gente que no la está recibiendo cuando hace el primer control del embarazo, sino después de que pasa un tiempo. Y esos meses son valiosos para la crianza, para que estos niños crezcan en un ambiente un poquito más protegido. Tenemos que afinar al máximo el lápiz, y esa es una de las cosas que estamos empujando en coordinación con el Ministerio de Salud Pública (MSP): detectar lo más rápido y automáticamente posible situaciones de embarazo en contexto de vulnerabilidad social”, cuenta.
En ese mismo camino, también seguirán la línea iniciada por el gobierno anterior, que crea una ventanilla única junto con el Banco de Previsión Social (BPS) para el acceso a transferencias no contributivas. Como parte de ese trabajo apuntan a terminar de implementar que se pueda acceder a la TUS mediante “declaración jurada”, como se hace con Afam-PE, y que no sea necesaria una visita del Mides, como todavía pasa en Montevideo (salvo en la oficina territorial de Casavalle).
Por otro lado, Fernández anuncia que harán una actualización del Índice de Carencias Críticas (ICC). Esta es la herramienta de medición por la que se determina si a una persona le corresponde o no acceder una transferencia. El diseño es de 2011, por lo que la actualización permitirá mejorar la “focalización” de los programas, ya que la realidad “cambió mucho” desde entonces.
La actualización del ICC, apunta Fernández, es uno de los asuntos pendientes que dejó la administración anterior y es uno de los señalamientos críticos que hace el jerarca del período pasado, en el que también sostiene que hubo un “repliegue” del trabajo territorial del Mides.
Montos y unificación
Con mirada un poco más larga, Fernández cree que los montos de las transferencias deberían tener mejoras en los próximos años. “Creo que está el terreno fértil para pensar cómo podemos hacer crecer un poco más los montos”, dice, retomando el “estadio de madurez” de esta política de protección social.
Al mismo tiempo que dice esto, destaca que las transferencias que se hacen hoy son significativas. “Acá no hay ninguna familia que le sea indiferente el día que van a cobrar. (…) Obviamente, más sería importante, sobre todo para estos hogares más sumergidos”, aclara. Subraya que la preocupación principal del Mides es hacer “eficiente el sistema actual”. Eso, en su opinión, “predispone” mejor las cosas para cuando llegue la discusión de “poner unos pesitos más”.
“Fortalecer la matriz de protección social para combatir la pobreza y la desigualdad” es una prioridad para el gobierno de Yamandú Orsi. Así está expresado de forma explícita en el Mensaje y exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto que ahora se está tratando en el Parlamento. Una medida destacada en esa línea es el aumento de 50% del Bono Crianza de la TUS.
Hay otro cambio que Fernández ve en el horizonte. En su opinión —que, apunta, comparte el ministro Gonzalo Civila— la TUS debería integrarse a Afam-PE: que sea una única transferencia con “refuerzos”. “Afam-PE tiene una ley que la legitima, que la ordena. La TUS no tiene ese nivel de ley. Ha sido una superposición de medidas que ha hecho un sistema, con muchas excepciones, con ciertas perforaciones al régimen general, que lo ha hecho muy barroco. Termina respondiendo bien, pero por un mecanismo medio barroco. Entonces queremos simplificar”, dice. Aclara que esta es una propuesta del Mides, pero que el tema debe discutirse en el marco del Diálogo Social sobre Seguridad Social.
Fernández señala algunas inequidades entre los dos programas. Mientras Afam-PE permiten el acceso por declaración jurada, para la TUS todavía se requieren visitas en Montevideo, algo que está en proceso de cambio para terminar de consolidar la ventanilla única. Además esta última pone limitaciones en el tipo de gasto que se pueden hacer con la tarjeta (comercios habilitados y productos específicos), mientras que la asignación familiar se cobra en efectivo. Esa restricción, en su opinión, también requiere algunos ajustes.
Fernández es economista. Antes de llegar al Mides se desempeñó muchos años en el movimiento salesiano Tacurú. Según cuenta, trabajando allí fue testigo de cómo muchas veces las transferencias no contributivas recibían una mirada crítica de parte de población vulnerable.
En su opinión, mejorar el “error de exclusión”, “el de timing” y la “focalización” colaborará a darles mayor legitimidad a las transferencias. “Después tiene que haber un componente de comunicación importante, que no es accesorio en este tipo de políticas: es central cómo esta política se narra”, dice. En esa línea, expresa que una “orientación central” del Mides en este período es “escuchar” a los propios beneficiarios de estas políticas.
“Nosotros, para cualquier rediseño, vamos a escuchar qué percepciones tiene la gente sobre esta política, a dónde está llegando, de dónde está llegando, dónde la gente entiende que hay injusticias, cuáles son justificadas desde el punto de vista técnico y cuáles no”, concluye.
