“Gran rigidez” del gasto público solo permite cortar 3,4% del total

La estructura del gasto presupuestal en Uruguay presenta una “gran rigidez” y los únicos dos componentes sobre los cuales se podría actuar para modificar su magnitud, sin afectar los planes sociales vigentes, son los gastos de funcionamiento e inversiones, sostiene en un análisis al que accedió Búsqueda.

Hoy los entes “son el área del gobierno consolidado que mejor resultado fiscal tiene” porque la reducción de costos y el ordenamiento de las inversiones fue “muy importante”, afirmó el ministro.

Según indica Rodríguez Machado en su análisis, los déficit presupuestales aprobados por el Parlamento en cada Rendición de Cuentas se ubicaron entre 1,5% y 8,9% del PBI. “Esta combinación de factores —estructura de gasto rígida o inflexible y déficit fiscales estructurales— hace muy dificultosa la aplicación de políticas anticíclicas, en un país donde persisten determinadas necesidades sociales y de infraestructura insatisfechas”, señala.

Gasto inflexible

El Presupuesto nacional, que Uruguay define para períodos quinquenales y revisa anualmente a través de las Rendiciones de Cuentas, abarca a los tres Poderes del Estado, los organismos de protección social, contralor, enseñanza, salud y otros como Meteorología, la Fiscalía General y la Junta Anticorrupción. También a los incisos funcionales u operativos que agrupan conceptos de gasto como intereses de deuda, subsidios y subvenciones, diversos créditos o transferencias para cubrir el déficit de la seguridad social.

En pesos corrientes, el presupuesto en 2015 fue 564% mayor que en 2000, lo que descontada la inflación de precios minoristas arroja un incremento real de 105%. En dólares, aumentó de U$S 4.518 millones a U$S 7.720 millones (201%), según el análisis de Rodríguez Machado, quien estuvo al frente de la Contaduría General de la Nación entre 2005 y 2010, luego fue adjunto a la Gerencia Administrativa de la Administración de Servicios de Salud del Estado, y desde mayo de 2013 a marzo de 2015 ocupó el cargo de director de Secretaría del Ministerio de Salud Pública.

Como porcentaje del PBI, el presupuesto global se amplió de 20,5% en 2000 a 25,7% en 2015. El promedio del período fue 25,6%. El costo de personal significó 7,3% del Producto.

Estructura.

En promedio del período 2000-2015, el presupuesto tuvo la siguiente estructura: salarios 28%, transferencias a la seguridad social 22%, subsidios y transferencias 16%, servicio de deuda 14%, gastos de funcionamiento 10%, inversiones 8% y suministro 2%. “Más del 90% corresponde a conceptos relativamente rígidos, cuya modificación, si bien es posible”, resulta “difícil” sin llegar a generar “conflictos salariales importantes”, observa el contador.

Luego desarrolla el análisis para estas categorías de gasto.

Señala que el costo salarial está asociado a la cantidad de sueldos pagados y su monto (precio). Para Rodríguez Machado, el análisis respecto a la cantidad, calidad y características de los funcionarios “es una tarea pendiente de toda la administración, sobre la cual se “ha escrito mucho”, se hizo “poco”, y “tiene relación con todos los procesos de reestructura que se han encarado a través de décadas”. Si se podría llegar o no a reducir la plantilla futura de asalariados y del gasto emergente es un asunto que deberá estudiarse, agrega.

El precio de los salarios se rige por acuerdos “cada vez más rígidos regulados por normas legales”, apunta.

Respecto a las transferencias a la seguridad social, Rodríguez Machado indica que su rigidez está asociada con la estructura etaria de la población y con la relación activo-pasivo, que en Uruguay “hace inviable un sistema de jubilaciones sin apoyo del Estado”. También influye la indexación de las pasividades al índice Medio de Salarios y la periodicidad de sus ajustes, simultáneas con los que se establezcan para los funcionarios públicos. “Este elemento introduce una mayor rigidez al gasto de la seguridad social que hace inviable su reducción o congelamiento en un corto plazo”, agrega.

Dentro de los subsidios y transferencias figuran los que reciben los gobiernos departamentales por disposición constitucional, que actualmente son 3,33% de lo recaudado por impuestos nacionales. Hay, además, transferencias al sector privado —básicamente certificados de crédito que otorga la Dirección General Impositiva o el Banco República—, un “elemento rígido que es muy difícil de modificar puesto que afectaría muchos sectores de la economía y la sociedad”, observa el contador.

El resto de este capítulo corresponde a transferencias a instituciones sin fines de lucro vinculadas con la salud, cultura o deporte, por ejemplo, u otras de Derecho Público no estatal que sustentan su presupuesto en dichos aportes desde Rentas Generales.

Sobre los intereses y comisiones de la deuda, Rodríguez Machado plantea que si bien redujeron su peso con relación a su volumen, el crecimiento del pasivo nominal del Estado determina que siga siendo una porción importante del gasto presupuestal. En los últimos años se estabilizó en 9%, y “es un ejemplo de cómo se puede modificar la estructura del Presupuesto a través de políticas económicas y sustentables”, opina. Sin embargo, admite que hacia delante es “impensable” poder reducir más en el corto plazo, dado que el incremento de la deuda “oficia como fuente de financiamiento de déficit fiscales estructurales” y el país, por el “alto nivel de confiabilidad alcanzado”, ya paga tasas de interés relativamente bajas.

El gasto de funcionamiento es “uno de los componentes más rígidos y estables en su proporción”, y osciló entre 8% y 11% en los 16 años que abarcó su estudio. Una parte corresponde a gastos que hacen a la gestión administrativa, como papelería, útiles de oficina, pasajes, viáticos, arrendamientos, etcétera. Otros son “gastos discrecionales” que podrían ser abatidos, lo que requiere de un análisis de composición, naturaleza y oportunidad de algunas erogaciones en función de metas y objetivos, sostiene.

Según Rodríguez Machado, los suministros, como subcategoría de los gastos de funcionamiento, son básicamente inflexibles a la baja y tratar de hacerlo “parecería inconducente” dado que abarcan mayormente transferencias dentro del propio sector público.

El rubro de inversiones (8% del presupuesto) “está sobredimensionado” —según el estudio del actual titular del Tribunal de Cuentas—, ya que algunas partidas de funcionamiento (mantenimiento) son contabilizadas como inversión. “Este componente es tradicionalmente utilizado como válvula de ajuste para controlar el gasto presupuestal en época de crisis financiera, en razón de que es un gasto que no afecta el funcionamiento de la administración en forma traumática”, si bien ello puede inducir a un menor nivel de actividad económica o mayor desocupación, agrega.

Concluye que a corto plazo es posible influir solamente sobre una porción inferior a 10% del Presupuesto global, mediante recortes en los egresos de funcionamiento y en inversiones. Esas dos categorías representan 18% del total, pero la mayor parte “es un gasto inercial que se encuentra comprometido”, apunta el contador.

A valores de diciembre de 2015, los gastos de funcionamiento equivalían a U$S 721 millones. Estimando una flexibilidad de 25%, se podría influir sobre un gasto anual de U$S 180 millones, calculó. Por el lado de las inversiones (U$S 870 millones a la misma fecha), asumiendo una flexibilidad de 10% se actuaría sobre un monto de U$S 87 millones. Con tales supuestos, el total del gasto que se podría reducir rondaría los U$S 260 millones. Eso es 3,38% del presupuesto total de unos U$S 7.700 millones.