Por su lado, Alejandro Werner, un exjerarca de gobierno mexicano que hasta hace poco ocupó un cargo alto en la región dentro del FMI, cree que algunos países habrán alcanzado en 2021 los niveles de Producto Bruto Interno de 2019, y otros en el año que comienza. “Sin embargo, junto con el resto de los mercados emergentes, se espera que América Latina muestre cicatrices significativas a mediano plazo”, agrega.
Werner, ahora director del Georgetown Americas Institute de Washington D.C., señala que a medida que las economías latinoamericanas salgan de la recesión experimentarán “importantes brechas fiscales, sociales y políticas. La brecha económica completará otra década perdida”, al mismo tiempo que la región “tendrá que hacer frente a ratios de endeudamiento y déficits primarios significativamente más elevados. Adicionalmente, en el aspecto social, la pandemia borró los avances en la reducción de la pobreza y las mejoras en la distribución del ingreso de los últimos cinco a siete años. Finalmente, en el frente político, la polarización, antagonismo y la sensación de falta de legitimidad de la política social y económica de los equilibrios han deteriorado significativamente la estabilidad política”.
Aunque para Francisco Ferreira la baja productividad es la principal causa del “decepcionante crecimiento a largo plazo de la región”, además, en muchas de sus economías las tasas de inversión son insuficientes. “No soy un experto en crecimiento pero, buscando en un país como el mío, Brasil, tengo la impresión de que más inversiones públicas y privadas son necesarias, y es probable que sean bastante complementarias. Después de todo, mejores puertos y carreteras, suministro confiable de electricidad y telecomunicaciones, bajarían el llamado ‘costo Brasil’ y presumiblemente alentarían la inversión privada”, observa ese economista de la London School of Economics. Y agrega: “De lo que necesitamos menos es del consumo público, básicamente un nombre cortés para todo tipo de gasto público derrochador que (...) nos deja con una tasa impositiva de la OCDE y servicios públicos centroamericanos. Una vez que arreglemos eso —es mucho más fácil decirlo que hacerlo—, entonces el Estado se habrá ganado el derecho de solicitar ingresos fiscales adicionales, si fueran necesarios”.
Ferreira afirma que su país es, probablemente, “un caso extremo de un sector público inflado en América Latina, quizás seguido por Argentina y Uruguay”. Incluso en Brasil —sostiene— la imposición fiscal “aún puede hacerse más progresiva. En otros lugares, es probable que exista un caso tanto para aumentar los impuestos en conjunto (con suerte, todo proveniente de los ricos) como para gastar con más eficiencia”.
La “locura” fiscal
“Hay mucho mérito” en las respuestas rápidas dadas por los gobiernos en medio de la pandemia, opina en el libro el economista jefe del Banco Interamericano de Desarrollo, Eric Parrado. “Sin embargo —acota—, aún quedan lecciones importantes por aprender; la expansión de las redes de seguridad social a una velocidad sin precedentes llevaron, previsiblemente, a algunos problemas de implementación. Estas lecciones no solo son importantes porque todavía estamos luchando contra la pandemia, sino porque otras crisis —como las relacionadas con los desastres naturales y el cambio climático que se están produciendo— son cada vez más probables”.
En Uruguay los políticos debatieron largo y tendido sobre la magnitud del gasto público en atención sanitaria y apoyos frente al impacto de la pandemia (y si, al mismo tiempo, la administración de Luis Lacalle Pou estaba haciendo —o no— un “ajuste fiscal” para cumplir con su promesa de achicar el desequilibrio en las cuentas públicas). Fue una cuestión discutida, también, en casi toda la región.
Las expansiones fiscales fueron “heterogéneas (...), con Brasil, Chile y Perú en la parte superior, y México y Uruguay en la parte inferior. En el caso de Chile, hubo una respuesta tardía y la mayor parte del esfuerzo fiscal llegó en 2021”, evalúa el chileno José de Gregorio, exministro de las carteras de Economía, Minería y Energía, además de expresidente del Banco Central de su país entre 2007 y 2011. Según él, se verá, otra vez, “inercia fiscal” cuando América Latina deba enfrentar las “secuelas del Covid-19. Habrá presiones políticas para mantener las transferencias sociales, sin ningún ajuste compensatorio, reduciendo adicionalmente el espacio fiscal. Creo que esta es una causa seria de preocupación después de la pandemia”. Para De Gregorio, en ese caso la deuda pública “puede aumentar aún más en los próximos años, con el riesgo de sobreendeudamiento y dificultades de financiamiento que perjudicarán el crecimiento y la implementación de las políticas sociales. Esta fue la historia de América Latina antes del progreso fiscal logrado a principios de la década de 2000. ¿Habrá una crisis de deuda o un default? No lo creo probable a corto plazo. Pero es posible que pronto surjan dificultades para financiar el presupuesto y la necesidad de ajustes más drásticos. Más temprano que tarde, podríamos ver países buscando apoyo del FMI”.
Otro ingrediente, ya anunciado por la Reserva Federal estadounidense, podría llegar a complicar más las cosas en los próximos años. “Incluso aumentos moderados de las tasas de interés pueden ser motivo de preocupación desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal, especialmente en las economías que iniciaron la crisis del Covid-19 en una posición débil, como fue el caso de varios países de América Latina. Las tasas de interés más altas solo hacen que la consolidación fiscal sea aún más urgente”, advierte ese respetado economista chileno.
El argentino Federico Sturzenegger, quien fue secretario de Política Económica de su país en 2001 y ahora está en la Universidad de San Andrés, expone algunos cálculos propios. “La situación fiscal se ha deteriorado en toda la región, aunque no hasta un punto de inflexión que haga insostenible la deuda. (…) Se requiere cierto esfuerzo para la sostenibilidad de la deuda. Pero parte de ese ajuste vendrá naturalmente de la eliminación gradual de algunos gastos relacionados con Covid-19. Además, los superávits requeridos para 2022 son menores que los de 2019, antes de la crisis, y menores que los superávits primarios históricos que estos países han alcanzado recientemente. Parte de este escenario benévolo es el resultado de las expectativas de tasas más bajas”, afirma.
Sin embargo, Sturzenegger marca lo que para él son algunos aprendizajes de la experiencia fiscal reciente. La principal, que “una parte importante del gasto fiscal de 2020 y 2021 fue en gran medida inútil. (...) No cabe duda de que los grupos vulnerables y los trabajadores merecían apoyo; lo mismo ocurre con las empresas que se vieron obligadas a cerrar sus puertas por un tiempo. Pero los multiplicadores fiscales son bajos, especialmente si la gente no puede gastar, y una cantidad significativa de gasto se utilizó para proporcionar ingresos a personas que no eran pobres, tenían flujos de ingresos constantes, en un momento en que no podían consumir. El resultado fue que el déficit financió un aumento del ahorro privado, en muchos casos, de las personas acomodadas, como los empleados públicos. En el caso de Argentina, por ejemplo, los empleados públicos no fueron a trabajar por más de un año durante el cual fueron compensados ??íntegramente, aunque durante este período también se redujeron fuertemente sus posibilidades de consumo. No tiene sentido adelantar la renta a un momento en el que el consumo es inviable. Para decirlo más sin rodeos, ¡aumentar la deuda pública para que algunas personas puedan ahorrar más es una auténtica locura!”.
Informalidad y productividad
El “fuerte impacto” que tuvo la pandemia en sus mercados laborales, sumado a que la región “no ha avanzado significativamente en la reducción de la informalidad en las últimas décadas, hace “fundamental retomar el debate sobre cómo las políticas pueden ayudar a impulsar la generación de empleo formal en América Latina y el Caribe”, subraya Cárdenas. Habla de su país, Colombia, como un “caso de exitoso”, donde una reforma tributaria en 2012 redujo de 29,5% a ??16% las contribuciones de nómina pagadas por los empleadores. Cuando señala que otros países adoptaron regímenes impositivos simplificados para las pequeñas empresas con el fin de reducir la informalidad, el economista menciona la estrategia de Uruguay de “aumentar el seguimiento y el control” como otro de los “ejemplos exitosos”, junto con Brasil.
“La informalidad en sí misma es una causa, no solo una consecuencia, de la baja productividad”, y es allí donde se concentra la mayor parte de la brecha de crecimiento con respecto al mundo desarrollado, y también donde se encuentran principalmente los trabajadores pobres y vulnerables, señala Marcela Eslava, decana de Economía de la Universidad de Los Andes (Colombia). Las empresas que son informales no ajustan la calidad de sus productos para cumplir con los estándares regulatorios mínimos, o para comerciar con el gobierno u otros clientes formales de proveedores altamente exigentes. “Como resultado –explica-, no se benefician de los efectos secundarios positivos sobre la productividad o las capacidades organizativas de pertenecer a sofisticadas redes de producción o distribución”.
“El costo de la pandemia en el empleo ha sido enorme”, evalúa Werner. Eso porque en los mercados laborales de América Latina tienen una mayor participación de sectores de servicios o de rubros que requieren del contacto personal, en comparación con otras economías en desarrollo. Además, hubo una caída particularmente severa en el empleo que se concentró en los ingresos más bajos de los trabajadores, especialmente mujeres y jóvenes, muchos en la informalidad. Aumentar el tamaño y la cobertura de un crédito tributario por ingresos del trabajo, o implementar uno en países que no lo tienen, fomentaría empleos poco calificados, plantea. También sugiere cambios regulatorios que contemplen a un “mercado laboral más dinámico, con nuevas formas de empleo”. Y, con una perspectiva de mediano plazo, aconseja “fortalecer el sistema educativo para apoyar la educación continua”.
La educación perdida
Otra razón por la que hay un alto peligro de daños permanentes en América Latina tras la pandemia es, según Eslava, la “horrenda pérdida de educación y de adquisición de habilidades sociales de los niños y jóvenes de la región”, porque los cierres de escuelas fueron más prolongados e incondicionales que en la mayoría de las economías avanzadas. Acota que si bien todavía hay que medir el alcance total del daño en el aprendizaje formal y las capacidades sociales de las actuales generaciones escolarizadas, ya hay informes que exponen las “cada vez mayores brechas (…). Todo esto implica una reducción permanente del talento humano para el futuro, quizás el ingrediente más crucial del crecimiento inclusivo de cara a las próximas décadas”.
“Una recomendación clave es que los gobiernos no recorten el gasto en educación cuando enfrenten la inevitable necesidad de controlar los déficits fiscales (…). De hecho, es posible que los recursos fiscales dedicados a la educación deban aumentar”, plantea, en tanto, Nora Lustig, fundadora del Instituto de Compromiso con la Equidad de la Universidad de Tulane.
“Mi lectura de los datos es que América Latina ha hecho enormes progresos en la educación” y los datos sugieren una reducción importante de las “lagunas educativas”, analiza Hausmann. Pero para ese profesor de Harvard el “saber” es algo muy diferente. “Para empezar, es tácito. Es la capacidad del cerebro para realizar una tarea como caminar, tocar el violín o saber conducir por un lugar en particular de la ciudad sin mapa o Waze. No está en la corteza prefrontal, por lo que no tenemos acceso consciente a ella. No enseñamos a caminar a nuestros bebés explicándoles nada. El conocimiento llega allí a través de un largo proceso de repetición, imitación y retroalimentación, principalmente en el trabajo. Junto con las máquinas y los manuales, es fundamental en la implementación de tecnología en el mundo real. (...) Una sociedad sabe más, no principalmente porque sus individuos sepan más, sino porque sus individuos saben diferente”.
Hausmann desafía a su entrevistador a contrastar la “actitud de las autoridades económicas latinoamericanas” con respecto a la investigación y desarrollo (I+D) frente a las estrategias seguidas por Israel, Singapur o Corea. “Compare las demandas del gobierno para la mejora productiva de los conglomerados japoneses, coreanos o incluso turcos frente a la actitud acogedora adoptada hacia los conglomerados latinoamericanos, todos enfocados principalmente en servicios no transables, como el comercio minorista y la banca. Claramente, la falta de progreso no se puede solucionar con una estrategia redistributiva, como muestran Argentina y Venezuela. Puede llevar a los países a una trampa redistributiva, donde la amenaza de o la expropiación implícita, aleja a los agentes de cambio que podrían ayudar a reducir la brecha tecnológica”.
El Estado pospandemia
Para Cárdenas, en el pasado, los escándalos asociados con la corrupción o las ineficiencias gubernamentales en América Latina generaron “desconfianza” y una “percepción negativa” sobre el sector público. Pero en medio de esta crisis, el aparato estatal fue visto como una fuente de soluciones a las consecuencias de un shock enorme. Este —dice— será un “legado positivo (si se mantiene)”, porque el Estado es “indispensable” cuando se trata de atacar “externalidades y otras fallas del mercado y, por lo general, tiene un horizonte más largo para planificar que los agentes privados. En el contexto de soluciones a problemas tan diversos como el cambio climático y la desigualdad, se necesita el Estado. ¿Durará? La recuperación dependerá en gran medida de la vacunación”.
Aclara que esa discusión “es diferente a la de una consolidación fiscal. América Latina necesita un ajuste fiscal al tiempo que aumenta la efectividad del Estado. Estos no son dos objetivos contrapuestos. Al contrario, una forma de lograr la sostenibilidad fiscal es reduciendo el despilfarro del sector público y haciendo más eficaz el aparato estatal”.
Para Eslava, la polarización política y el populismo que según ella dominan el debate político en la región “han enfatizado discursos divisivos en torno a un presunto intercambio entre crecimiento e igualdad que, en la región, es una falacia”.
Y sostiene que los principales obstáculos al crecimiento económico en América Latina también están en la base de su “profundo problema de desigualdad. Pero la agenda para resolverlos no tiene un camino fácil a seguir. Por su propia naturaleza, esta agenda de crecimiento implica redistribución: algunos se beneficiarán mucho más que otros, y algunos incluso pueden perder. Entre los que pueden sentirse amenazados no solo se encuentran las personas que pueden considerarse ricas (con frecuencia menos del 3% a 4% de los adultos de la región), sino también una fracción importante de las personas con niveles medios de ingresos y riqueza, que se han vuelto cada vez más importantes políticamente”. Según ella, la “trampa” de ingresos en la que algunas veces se visualiza a la región, en realidad refiere a la “dificultad de idear reformas y formas de explicarlas que aborden estos choques de intereses”.
A propósito de la explosión social y política de años recientes en Chile, Andrea Repetto, profesora de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, señala, además de los problemas de movilidad social en su país, el descontento popular con el Estado. “La gente se siente maltratada, en la calle, en el trabajo y en los servicios públicos. En mediana, una persona que recibe atención en el sector público espera unos 400 días para la cirugía”. Dice que el sistema político no pudo avanzar con reformas sustanciales. “Parece atrapado, y esto se suma a la frustración y desconfianza de la ciudadanía”.
Hausmann piensa que la discusión latinoamericana ha estado dominada por puntos de vista, tanto de izquierda como de derecha, que “enfatizan la sustitución entre lo estatal y lo privado en lugar de mejorar su complementariedad. Desarrollar un sector público fuerte es muy difícil, si no imposible, a menos que la sociedad posea un fuerte ´sentido de nosotros´ que considere el servicio público como moralmente encomiable y el servicio a los demás como una actividad significativa y respetada. La pandemia no ha cambiado mis puntos de vista; los ha reafirmado”.
Sin “políticas adecuadas”, Uruguay tendría una “década deslucida” de crecimiento
El país mantiene las “mismas fortalezas y debilidades” que antes del Covid-19
