—La economía entró en recesión técnica en la segunda mitad del año pasado; las exportaciones bajaron 4% en marzo; la recaudación de impuestos ha caído; la mejora fiscal se detuvo; y el nivel de empleo se redujo en febrero, aunque cedió la desocupación. Sin embargo, usted es de los analistas que creen que el 2023 irá “de menos a más”. ¿En qué fundamenta ese relativo optimismo?
—Detrás de lo que ocurrió en los últimos meses hubo un escenario global adverso y estuvo la sequía. Ambos fenómenos deberían atenuarse, y Uruguay volverá a tener algunos impulsos extrarregionales; no sería nada espectacular sino probablemente más un respiro para los próximos trimestres que algo permanente. La reactivación de China, la caída de las tasas largas en Estados Unidos y el reciente debilitamiento global del dólar son noticias en esa dirección.
Uruguay tendría una recuperación por reversión de shocks adversos, que no cambia necesariamente el panorama estructural de un crecimiento: más allá de esos impulsos o desimpulsos, sigue estando en torno al 2%.
—¿Qué recibirá la economía uruguaya desde la región?
—Más de lo mismo, tanto de Argentina como de Brasil.
—¿Tampoco habría noticias positivas de Argentina si hubiera un cambio político tras las elecciones de este año?
—En muchos aspectos Argentina está como en 2015, pero con problemas estructurales muchísimos más graves y difíciles de revertir. Esta vez no sería muy optimista en términos de que un eventual giro, incluso hacia políticas públicas no tan malas, pudiera mejorar el panorama para Uruguay desde 2024 en adelante. Argentina está en una agonía. Y, ante la fragmentación política que hay, puede ser más difícil pensar en un programa que le permita elevar el crecimiento potencial y, sobre todo, resolver con rapidez los desequilibrios en materia de inflación y fiscal. Además, puede volver a ocurrir que, en los próximos años, cuando un nuevo gobierno deba hacer algunos ajustes y reformas significativas, los vientos externos sean adversos. Eso eventualmente puede precipitar el ajuste, y la movilización social y la gobernabilidad pueden impedir el giro hacia un modelo procrecimiento y de corrección de los desequilibrios.
—¿En Uruguay ve consistencia de políticas en la pretensión del gobierno de bajar la inflación, de cumplir con la promesa de recuperar el salario real y de abatir el déficit fiscal?
—En lo fiscal, es posible que el déficit estructural se mantenga relativamente estable y eventualmente pueda elevarse de manera marginal, dependiendo de si se materializan o no algunos riesgos, como el crecimiento de los salarios reales del sector público o el propio impacto de las rebajas del IASS y el IRPF. Pero no esperaría un cambio significativo en el resultado estructural.
Sin embargo, puede haber un deterioro cíclico por esta desaceleración que ocurrió en la segunda parte del año pasado y su extensión en la primera parte de 2023. En cualquier caso, si bien los riesgos están inclinados hacia un mayor déficit, parecería que eso es acotado y, en esencia, la política fiscal está orientada a cumplir con las metas. Aunque puede ser más desafiante lograrlas.
En cuanto a las otras políticas macro, habría una moderación de la inflación este año que materializaría una recuperación del salario real. Y en el contexto de crecimiento potencial y efectivo bajo, lo más probable es que avanzado el año haya algún impacto negativo en el empleo. En este sentido, dependiendo un poco de las pausas que puedan hacer los bancos centrales en el mundo y también en Brasil, la instancia de la política monetaria podría ser menos restrictiva y eventualmente ir hacia una baja en la tasa en el segundo semestre.
Hoy, lo más prudente tanto en política fiscal como monetaria es tener presente que el escenario 2024-2025 puede volverse mucho más complejo que lo que hemos tenido en este último tiempo.
—¿Se le fue la mano al Banco Central con la restricción monetaria como sostienen sectores agroexportadores y algunos analistas por entender que hizo caer el precio del dólar?
—Cuando en el mundo la inflación saltó en promedio seis o siete puntos, en Uruguay se mantuvo fluctuando en el rango de 7% a 10% tradicional. La política monetaria fue clave para evitar que se fuera a dos dígitos.
Si bien se ha planteado que la política monetaria podría haber afectado el tipo de cambio real, lo veo como un impacto de segundo orden y que, además, no es permanente. Es evidente que cuando las tasas de interés suben hay un impacto en los tipos de cambio, y eso ha ocurrido en el resto de los países. Esta vez Uruguay quedó con menos divergencia en términos de tasas respecto al resto de la región que en el pasado. Por otro lado, si la política monetaria hubiera sido expansiva, la inflación habría sido mayor y el tipo de cambio real habría caído más.
Muchas veces, el debate sobre la política monetaria y su capacidad —o incapacidad— de afectar el tipo de cambio ha desviado la atención de otros temas que pueden ser mucho más relevantes. Parte de los problemas de capacidad de competencia con la región, y frente a Argentina en particular, no tienen que ver con que ese país tenga desdoblado su tipo de cambio sino con que se empobreció relativamente. Uruguay tiene el desafío por delante de convivir de forma eventual en los próximos cinco o 10 años con un país de ingreso per cápita menor cuyos servicios en dólares son más baratos al ser estructuralmente más pobre. Eso no lo puede enfrentar mediante la política monetaria o la cambiaria sino que debe hacerlo desde otros ámbitos: Uruguay debe tratar de depender mucho menos de Argentina y, por ejemplo, focalizar su capacidad de exportar servicios al resto del mundo y consumir otros servicios de Argentina en esa nueva etapa. Esto implica desafíos de reconversión, de recapacitación y educación en aquellos sectores más expuestos a Argentina, por ejemplo, en el litoral. Más temprano que tarde, esto debería ser abordado con esa consideración más estructural, no con parches. Como ejemplo, se debería pensar en tener muchas más empresas tecnológicas y de software en el litoral que permitieran absorver mano de obra vinculada hoy a los sectores comerciales.
—Señaló que es un momento para tener prudencia fiscal. ¿Hay holgura suficiente para ampliar el gasto en la próxima Rendición de Cuentas, que será la última del período con posibilidad de hacerlo antes del año electoral?
—La Rendición de Cuentas debería respetar los pilares estipulados en la regla fiscal; uno vincula el aumento del gasto al crecimiento potencial, que no cambiaría en el corto plazo, por lo cual no hay holguras ahí. Por otro lado, ya se han consumado riesgos cíclicos hacia un mayor déficit y, por lo tanto, la Rendición debería ser muy prudente porque, si se piensa en el balance de riesgos, este es más adverso que favorable de aquí al 2025. Si bien la economía mundial podría dar un respiro en lo inmediato, puede haber un ahogo a posteriori. Típicamente, hemos tenido otros ciclos en el mundo en los cuales, ante problemas financieros, en la parte final del ciclo maduro se reaccionó de forma expansiva o menos restrictiva y, un tiempo después, emergieron otros problemas. Y a eso hay que sumarle el riesgo de un rebrote de la inflación en el mundo o el geopolítico, como la elección en Estados Unidos y el eventual retorno de Trump y de guerra comercial, etcétera. Son factores latentes que pueden generar un deterioro mucho mayor en los próximo dos o tres años. La prudencia debería primar.
La regla fiscal busca, primero, darles sostenibilidad a las cuentas públicas, segundo, reducir la procicliclidad fiscal y, tercero, moderar las expansiones fiscales asociadas a los ciclos políticos. El test en cuanto a este último aspecto lo vamos a poder ver de aquí a los próximos meses y de cara al 2024; el principio de prudencia debería ser fundamental.
—En todo este contexto, ¿es acertada la decisión del gobierno de bajar el IRPF y el IASS?
—El gobierno planteó en su exposición de motivos que esas rebajas no alterarían el cumplimiento de las metas establecidas en la Rendición de Cuentas anterior. Eso es factible de que ocurra mediante reasignación de recursos y con un cumplimiento más estricto del pilar relacionado con el gasto. El riesgo más relevante es que parte de la reducción o ajuste del gasto que vimos en los años anteriores, asociado eventualmente a sorpresas inflacionarias, se netee en el corto plazo o que eventualmente se revierta por indexación o puestas al día por reajuste de salarios en el sector público. Este riesgo es mayor que la desaceleración reciente, que es más bien cíclica.
A su vez, la dinámica salarial en 2023 tiene, por la indexación, un efecto en 2024 en las jubilaciones y las transferencias a la seguridad social.
—¿Qué señal debería dar el Poder Ejecutivo en las pautas para la próxima ronda de Consejos de Salarios?
—Es fundamental aquí incorporar dos consideraciones. Primero, Uruguay ha logrado moderar las expectativas de inflación a uno o dos años y estas deberían ser las que guíen esas negociaciones. Segundo, no hay que perder de vista que, a pesar del rebote del 2021 y 2022, vamos a volver a converger en 2023 a un crecimiento de la productividad media del empleo más cerca de lo histórico. Si eventualmente hubiera una compensación o recuperación de parte de la pérdida de salario real ocurrida en años anteriores, este impacto se va a materializar en el empleo en los próximos meses.
—La reforma jubilatoria en torno a la cual el oficialismo busca consenso es clave en el resultado fiscal estructural. ¿Qué pasa si su aprobación se posterga o, en la negociación política, se sigue diluyendo el impacto en el gasto a futuro?
—Las noticias que están apareciendo van en dirección de un déficit mayor al que se preveía sin algunos de los cambios (hechos al proyecto de reforma original). Puede ser acotado, pero todo va sumando.
Es esencial que en la próxima Rendición de Cuentas se incluyan proyecciones con un análisis de sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo, incorporando el módulo relacionado con la seguridad social. Hasta ahora, la evaluación de las calificadoras de riesgo y el riesgo país de Uruguay sugieren que la sostenibilidad no se vería amenazada sino que son más bien cambios pequeños. Eso, a la larga, puede cambiar, pero por ahora hay un cierto consenso de que estos desafíos (para aprobar una reforma) Uruguay los podría enfrentar, si no en este gobierno, en el que viene.
—Dijo varias veces en esta entrevista que no se visualiza un aumento del crecimiento económico potencial del país. ¿Qué opina sobre la agenda de reformas del gobierno? ¿Esperaba más audancia para hacer transformaciones estructurales?
—Lo primero relevante para el crecimiento potencial es la estabilidad macro. Ahí Uruguay mejoró en el último tiempo; despejó la amenaza de la pérdida del grado inversor e hizo un proceso de consolidación fiscal valorado a nivel local e internacional que se tradujo en un costo de financiamiento bajo, que es un factor clave para la dinámica de la inversión directa. Hay que perseverar en esa línea y que el riesgo de reversión sea lo más acotado posible.
Una reforma relevante sería lograr una mayor inserción externa. Pardójicamente, Uruguay lo está logrando por algunos eventos exógenos: así como en 2001-2002 con la crisis de los vecinos, ahora con la pandemia está habiendo un altísimo dinamismo en la exportación de servicios tecnológicos o de naturaleza parecida. Es un fenómeno que no necesariamente estuvo en las políticas; falta avanzar más rápido, sobre todo en lograr acuerdos para reducir aranceles o diversificar.
Otro aspecto relevante es elevar sustantivamente las tasas de inversión, tanto en capital humano como físico. Por el lado de una reforma educativa que genere impacto significativo en las capacidades y habilidades que hoy el mundo demanda —desde hablar inglés hasta tener conocimientos en programación o inteligencia artificial— no hay definiciones claras ni cierto consenso desde todo el sistema político. Además, son cambios con efectos que se ven a la larga.
Y en cuanto a la dinámica de la inversión física, no necesariamente factores como aumentos de rentabilidad o rebajas tributarias u otros fenómenos que pudieran estimularla son factibles en el corto plazo. Entonces, ni en inversión en capital humano ni físico ha habido grandes cambios ni parece que fueran a haber, porque aquellos que mueven la aguja difícilmente se puedan hacer.
Si no hay mayor apertura e inserción externa, si no hay educación orientada hacia eso y tampoco hay inversiones en sectores de punta, la mejora de productividad, que es consecuencia de todo eso, no va a ocurrir.
En síntesis, Uruguay ha tratado de despejar algunos riesgos en términos por ejemplo de inestabilidad macroeconómica y dio pasos muy tenues en materia de inserción externa. En un escenario mundial en 2024 y 2025 que va a estar teñido por una mayor polarización y riesgos políticos, lo que no hemos logrado en estos años es difícil poder hacerlo en el corto plazo.
—Las autoridades destacan la actual regla fiscal como una reforma. Sin embargo, analistas como Gonzalo Zunino, del Cinve, cuestionan que las metas que fija dependen básicamente de la brecha del Producto —una variable inobservable y con varias formas de cálculo— y que cumplir los objetivos tiene implicancias en la credibilidad, pero no hay una sanción específica si el gobierno incumple. ¿En qué etapa está esta nueva institucionalidad? ¿Hay cosas para mejorar?
—Vamos a tener un año y medio teñido electoralmente, pero el 2025 y la nueva Ley de Presupuesto pueden ser instancias muy relevantes para incorporar varios temas, como establecer eventualmente el tratamiento a los desvíos que pudieran ocurrir y mecanismos de corrección; darle más autonomía e independencia operativa al Consejo Fiscal; dotarlo de algo más de recursos para poder hacer estudios de sostenibilidad; o que los consejeros sean aprobados por el Parlamento. Podríamos estar en un buen momento para mejorar la institucionalidad. Es muy valioso que haya más gente pensando y proponiendo.
Cada vez más las calificadoras de riesgo, los inversores y los organismos internacionales incorporan en su análisis el funcionamiento de la institucionalidad fiscal y su contribución a que las metas se materialicen. Si Uruguay logra mejorarla, seguro será premiado en su calificación o en el spread soberano, y al revés: si incumple o revierte la institucionalidad fiscal, habrá cierto castigo. Recién se crearon las bases, de fundación, y queda muchísimo por hacer en una etapa de consolidación y mejora. Soy relativamente optimista: hay ciertos consensos que se podrían lograr y los programas de gobierno eventualmente podrían incluir propuestas, aunque no es un tema muy sexy. Es una reforma cantada que mejora la credibilidad.
- Recuadros de la entrevista
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