Ajuste fiscal: cortar gasto es más aceptado que subir impuestos

Otro dilema hipotético similar pero bajo un contexto más benigno: el país atraviesa un boom económico y el gobierno tiene más ingresos de los que preveía. ¿Qué quisiera que se hiciera con esos recursos, entre las siguientes opciones?: contratar más empleados en educación, seguridad y la administración pública; invertir en carreteras, agua y saneamiento; bajar los tributos en todos los productos que compra la gente, o usar el dinero extra por igual en las tres opciones.

En otras palabras, los votantes preferirían que otros pagasen los costos de ajustes, concluye el estudio Consolidaciones fiscales y resultados electorales en economías emergentes: ¿Importa el mix de políticas? Evidencia en América Latina a nivel macro y micro, publicado la semana pasada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se trata de una investigación con gran actualidad para Uruguay, dado el desequilibrio en sus finanzas y la discusión instalada en la actual campaña electoral en torno a cómo atacarlo.

En la lógica de que los ciudadanos prefieren que sean otros los que carguen con los costos del ajuste, la pregunta clave es “quién paga qué” instrumento.

En el experimento de la encuesta, los votantes se enfrentan a tres opciones de medidas, que imitan los instrumentos típicos elegidos por los políticos durante las consolidaciones fiscales. El primero es un impuesto sobre los bienes pagados por la población en general (como el IVA), y los otros dos son diferentes categorías de gasto público: empleos estatales e inversión. Dada la naturaleza del IVA, la opción de un ajuste fiscal basado en mayores impuestos significa que los hogares de bajos ingresos deberían asumir una parte muy alta del costo. En cuanto a las opciones por el lado del gasto, el impacto de recortar empleos es más posible entre personas de ingresos medios y altos, ya que son quienes tienen mayores habilidades y chances de entrar a la burocracia estatal. La inversión es un tipo de bien público que beneficia a los votantes en todo el espectro de ingresos, y su reducción tiende a ser menos “visible” que los recortes en los gastos corrientes, como los salarios públicos.

¿Cómo ajustan?

La investigación aporta otro dato de economía política: contrariamente a lo que muestra la literatura para las economías avanzadas, donde las consolidaciones fiscales no parecen afectar los resultados electorales, en América Latina los ajustes son políticamente costosos.

Los autores encontraron que los votantes castigan a los gobiernos cuando suben la carga tributaria buscando corregir desórdenes fiscales. ¿Por qué, entonces, tomar ese tipo de medidas? La razón más importante es que los gobernantes latinoamericanos enfrentan limitaciones en términos de los instrumentos disponibles al comparar, por ejemplo, con los de economías relativamente más prósperas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

En América Latina se procedió en menor medida a recortes en el empleo público, y las reducciones en el gasto de inversión pública no parecen contribuir de manera importante para devolver las finanzas públicas a un camino sostenible. En cambio, es más probable que sus gobiernos recurran a aumentar el IVA y otros impuestos indirectos, que pueden generar ingresos significativos de inmediato pero también afectan a amplios segmentos de la población. Como resultado, sufren electoralmente de esta decisión, y es más probable que pierdan las siguientes votaciones.

Estos resultados sugieren, entre otras cosas, que para mejorar los sesgos fiscales procíclicos —que exacerban los efectos macroeconómicos negativos de las consolidaciones fiscales—, los países podrían considerar el fortalecimiento de sus marcos fiscales. Eso permite que los estabilizadores automáticos funcionen durante los buenos tiempos y proporcionar espacio para maniobrar cuando más se necesita, es decir, durante las recesiones.

¿Es posible desarrollar una estrategia de ajuste fiscal sin afectar el bienestar de los pobres?, preguntan los investigadores. Y su respuesta es un claro “sí”, porque hay varias fuentes de ineficiencia del gasto que pueden abordarse para generar ahorros “sustanciales” en la región. Apuntan —citando otro estudio del BID muy invocado por algunos candidatos uruguayos y sus asesores en esta campaña— que sería posible conseguir mayor eficiencia en la factura salarial, en las transferencias y en la contratación pública y así ahorrar hasta un 4,4% del Producto, en promedio. “En este contexto, no es sorprendente que en los resultados de nuestra encuesta, entre aquellos ciudadanos que optaron por concentrar el esfuerzo de consolidación en cualquiera de los dos instrumentos de política (impuestos, gastos) durante las recesiones, el 80% eligió reducir los gastos del gobierno. Por lo tanto, buscando una mayor eficiencia en el gasto público podría ser una forma de hacer que las consolidaciones fiscales sean más consistentes con las expectativas y preferencias de la mayoría de los votantes en toda la región”.