Después de una reunión protocolar en la Torre Ejecutiva con el presidente Luis Lacalle Pou el jueves 5 y un primer encuentro de trabajo al día siguiente en el Banco Central (BCU), la comisión de expertos empezó a discutir futuros cambios en la seguridad social. Uno de los insumos para esa tarea, que llevará 90 días como máximo, fue aportado por el Banco Mundial (BM), un organismo que un cuarto de siglo atrás colaboró con el gobierno de Julio María Sanguinetti en la anterior gran reforma.
El diagnóstico presentado ahora por sus técnicos alude a aquel proceso que decantó en 1996 en un aumento a 35 años de aporte para poder jubilarse, subió a 60 de edad para las mujeres y creó un pilar de ahorro individual en manos de las AFAP: con eso se redujo la “presión al trasladar parte de la carga (y riesgos) a los propios individuos, pero no pudo detener las tendencias a más largo plazo ni el impacto general en la economía”. Y la realidad hoy es que, ante la perspectiva de una proporción cada vez mayor de población vieja en Uruguay, será “central” encontrar cómo incrementar los recursos disponibles —a través de un crecimiento sostenido de la economía— y una revisión de “algunos parámetros críticos del sistema previsional”.
Así lo señala en uno de los documentos, fechados en octubre y noviembre, preparados por la división de Protección Social y Trabajo para América Latina del BM para “uso interno” de la comisión de especialistas instalada a instancias de la administración de Lacalle Pou, que fueron publicados en la web del grupo. Son descriptivos de la situación y no entran en la cuestión de las posibles alternativas, que es en lo que trabajará —en una segunda etapa— ese grupo presidido por Rodolfo Saldain.
Diagnóstico
Los análisis abordan el alcance del régimen, tanto de los activos como de los pasivos, el nivel de las prestaciones, así como su financiamiento y sostenibilidad financiera a futuro. “Los ciudadanos esperan que el sistema brinde una cobertura casi universal a los más ancianos, con beneficios que provean de manera adecuada, para lograr un nivel de vida razonable. Estas son expectativas sensatas pero tienen su costo y financiarlas implica dirigir al sistema de la seguridad social recursos que podrían utilizarse con otros fines”, señala el BM.
Financiamiento
La asistencia a la seguridad social representa el “concepto más significativo del gasto público social en Uruguay, superando de forma holgada al gasto en educación, salud o cualquier otro tipo de transferencia”, destaca uno de los análisis del BM. En 2019 significó el equivalente a 12,9% del Producto Bruto Interno (PBI): 9,2 puntos porcentuales correspondieron al Banco de Previsión Social (BPS); 0,7 al Servicio de Retiros y Pensiones Policiales (la “caja policial”); 1,2 al Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (“caja militar”); 0,9 a la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias; 0,6 a la Caja de Profesionales Universitarios; 0,1 a la Caja Notarial; y 0,2 a las pensiones del régimen de ahorro individual. Para el BM, ese “elevado monto” de las transferencias de seguridad social surge de una combinación entre una alta cobertura de las prestaciones —percibidas por el 95% de la población mayor de 65 años— y un “buen nivel de suficiencia” relativa de las pasividades, considerando que la jubilación media se situó en los últimos años en el entorno del 65% del salario promedio. Este “significativo gasto actual en pensiones”, sumado al proceso de envejecimiento poblacional, generó un “consenso” respecto de que “el principal desafío que enfrenta el sistema de seguridad social en Uruguay es el de garantizar su sustentabilidad financiera a largo plazo, sin deteriorar las condiciones actuales de cobertura y suficiencia”.
En 2018 el financiamiento de la seguridad social se compuso principalmente por aportes patronales y personales (52%), impuestos afectados (28,5%) y fondos transferidos por el gobierno (19,5%). La importancia de ese último componente —la asistencia financiera—, “así como su dinámica creciente durante los últimos años, evidencia ciertos desequilibrios financieros en el sistema”, subraya el documento.
Al interior del sistema, los resultados financieros del BPS y de la llamada “caja militar” mostraron una “tendencia al deterioro en los últimos años” que coincide con la “significativa desaceleración económica” que se vio desde fines de 2014. En contraste, las tres cajas paraestatales —bancarios, escribanos y otros profesionales universitarios— oscilaron en torno al equilibrio financiero en años recientes.
Cobertura
Uruguay es uno de los países de la región con mayores niveles de formalidad laboral, en los años recientes debido en parte al fortalecimiento de la fiscalización, destaca uno de los informes. En 2019, el 73% de la población económicamente activa hizo aportes previsionales (“cotizó”) una proporción más baja que en años anteriores como consecuencia del leve deterioro del mercado laboral uruguayo. En relación con las personas ocupadas, el porcentaje de aportantes era de 79,8% en 2019.
Sin embargo, los niveles de cobertura “descienden sensiblemente” entre los trabajadores con primaria como nivel educativo máximo: algo más del 60% de esa categoría de ocupados aportaba, cuando esa proporción superaba el 80% entre los que terminaron la educación secundaria.
Otro problema está asociado a la continuidad o no de los aportes realizados por las personas al sistema o, técnicamente, la “densidad de cotizaciones”. Sobre este aspecto, el informe del BM remite a investigaciones académicas de hace algunos años según las cuales en Uruguay un trabajador promedio cotiza por el 58% del tiempo que potencialmente podría haber aportado. La densidad de cotización aumenta con el nivel de ingreso, la edad y el hecho de trabajar para el Estado. También llegó a estimaciones similares propias a partir de una base de datos de registros administrativos entre 1995 y 2015 proporcionada por el BPS: la densidad promedio fue 57% en ese lapso. Además, la cuarta parte de los trabajadores cotizó menos del 25% de su “período de exposición”, mientras que un 17% del total alcanzó el tiempo completo.
Los hombres tuvieron una densidad promedio de 59% y las mujeres 55%.
La cobertura del sistema en la etapa pasiva de las personas también alcanza niveles “más que satisfactorios” en la comparación regional. En 2019, el 87% de la población de 65 o más años recibía una pasividad; la amplia mayoría eran prestaciones “contributivas” (aquellas que reciben los jubilados como contrapartida de los aportes efectuados durante la etapa laboral “activa”).
Prestaciones
Otro informe elaborado por el BM destaca que, al menos en términos relativos, es “significativa” la suficiencia o “generosidad” de las prestaciones en Uruguay, un concepto que alude a la adecuación de sus montos en relación con las necesidades de los beneficiarios (comparadas, por ejemplo, con la línea de pobreza, el salario mínimo de los trabajadores o el ingreso per cápita medio de la población).
El criterio establecido en la norma constitucional que prevé aumentos de las jubilaciones en función de las variaciones del Índice Medio de Salarios Nominales supone una “contribución importante para evitar retrocesos en la suficiencia de las prestaciones”. Pero acota: “Las objeciones que algunos analistas formulan por el carácter, eminentemente, procíclico del mecanismo de ajuste de las pasividades vigente deberían, por ende, manejarse con cautela si se adopta una perspectiva de largo plazo. La mayoría de las alternativas que se proponen no necesariamente son preferibles desde la perspectiva de la suficiencia y, algunas de ellas, podrían generar riesgos adicionales sobre la sustentabilidad financiera del bloque principal y de los diferentes subsistemas específicos”. El criterio aplicado con anterioridad, que dejaba en manos del Poder Ejecutivo la fijación de los incrementos de las pasividades, representaba —según el BM— “una amenaza real sobre la suficiencia (…) y era utilizado por las autoridades como un instrumento para reducir el gasto público en momentos de ajuste de las finanzas del Estado”.
Por otro lado, la eventual sustitución del mecanismo actual por un esquema de ajuste en función de la inflación permitiría proteger los niveles de suficiencia (en términos de poder de compra), “pero en contextos recesivos y con altos niveles de desempleo podría provocar un aumento del monto total de las prestaciones por encima de la trayectoria de los ingresos del sistema, lo que podría amenazar la sustentabilidad financiera de los diferentes subsistemas”.
Tomando como principal fuente de información la Encuesta Continua de Hogares de instituto Nacional de Estadística, el BM calculó la incidencia de la pobreza y distribución del ingreso según edad de las personas considerando los ingresos totales del hogar con y sin transferencias proveniente de los dos esquemas de pensiones: el contributivo y el no contributivo. Según esa estimación, en 2018 la pobreza entre los adultos mayores de 65 años fue del 1,4%, aunque habría alcanzado a 34,5% sin considerar los ingresos de los hogares en concepto de pensiones.
Sostenibilidad
“La población de Uruguay ha venido envejeciendo a un ritmo similar al de los países más desarrollados debido a una tendencia decreciente de la fecundidad y mortalidad a lo largo del tiempo”, describe uno de los documentos del BM utilizado como insumo de la comisión de expertos. La implicancia de ese fenómeno es una “presión sobre la sustentabilidad del gasto” destinado a pagar las pasividades, al tiempo que se reducen los ingresos por contribuciones debido a una menor cantidad de la población en edad de actividad.
A partir de la utilización del modelo actuarial mejorado desarrollado por el BPS, los especialistas del organismo multilateral analizaron el posible impacto de las tendencias demográficas sobre la sustentabilidad financiera del esquema contributivo de jubilaciones y pensiones de ese instituto. La proyección se inicia con información observada en 2013 y tiene un horizonte de 100 años.
El número inicial de cotizantes al BPS fue estimado en algo menos de 1,5 millones, y la proyección indica que esa cifra tendería a aumentar hasta el 2050, cuando comenzaría a disminuir como consecuencia de la dinámica demográfica.
Por otro lado, la cantidad de personas elegibles para recibir un beneficio por jubilación se incrementaría de 400.000 al momento inicial hasta acercarse al millón a finales de siglo. Para entonces, las jubilaciones por vejez seguirían explicando cerca de un 60% de todas las prestaciones. En tanto, desde un nivel inicial de aproximadamente 250.000, las pensiones se mantendrían en las próximas décadas hasta que, hacia finales de siglo, comiencen a disminuir a medida que las nuevas prestaciones no alcancen a compensar los fallecimientos de los pensionados actuales.
A partir de los resultados, y los supuestos asumidos sobre tasa de contribución y reemplazo, la proyección de pagos de jubilaciones se inicia en un nivel cercano al 5,5% del PBI, pero tendería a disminuir en el corto plazo a medida que la transición al régimen mixto avance, para luego comenzar a crecer y alcanzar el 8% a finales de siglo. Si el número de jubilados declina en el largo plazo como consecuencia de las tendencias demográficas, se podría esperar una nueva caída a inicios del siglo XXII, añade el informe.
Con “alguna volatilidad intermedia”, las erogaciones en las pensiones tendrían una evolución decreciente, conforme con la proyección: de 1,7% a 1,2% del Producto.
