Algunas modalidades de adquisición que ofrecen mayor competencia entre proveedores —bajando costos y plazos— son relativamente poco utilizadas en el Estado. Predominan, por lejos, las compras directas, por razones diversas. Por ejemplo, “hay un núcleo duro del inciso, con funcionarios de mucho tiempo, que a veces tienen prácticas inadecuadas de contratación”, reflexionó la responsable en esta área del Ministerio del Interior, Shirley De Armas.
Las quintas Jornadas Técnicas de Compras y Contrataciones Estatales, efectuadas el lunes 22 y martes 23 en la Torre de las Comunicaciones, dejaron expuestos algunos avances y también tareas pendientes en el “sector de contratación más importante de la economía nacional”, como lo describió uno de los disertantes.
Un par de paneles se centraron en algunas de las modalidades de adquisición incorporadas más recientemente en el país, como los “convenios marco” y el “pregón”, implementados desde la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE). Aunque las primeras experiencias han mostrado ser exitosas, según varios de los expositores, su desarrollo es embrionario.
“Soy una enamorada de los convenios marcos, favorecen la competencia y, bien usados, llevan a mejores resultados. ¡Anímense a usarlos! Y traten de ir a la competencia. ¿Somos un verdadero ejemplo de competencia? Creo que debemos serlo”, planteó Ximena Pinto Nerón, una abogada y profesora universitaria dirigiéndose a “una de las comunidades más importantes del sector público, el que maneja las compras” estatales.
“Tenemos que tener claro realmente qué está pasando” en materia de competencia cuando el Estado hace sus adquisiciones, añadió. Tras recordar que un informe de 2015 de la Comisión de Defensa de la Competencia detectó una “tendencia desmesurada” a favor del mecanismo de la compra directa, la experta expuso los resultados de un análisis hecho por ella con datos de 2017: 0,9% del monto adquirido fue a través de licitaciones públicas, 6,5% por licitación abreviada, 4,6% fueron compras de excepción, 88% correspondió a compras directas y el restante 0,5% a herramientas como los convenios marco o el pregón. “¡Guau! ¿verdad?”, comentó después de lanzar esos números. Y agregó: “Si bien tenemos una regla, que es el procedimiento competitivo, la regla se desvirtúa”.
El convenio marco es un mecanismo que establece condiciones técnicas y comerciales de adquisición de ciertos bienes, servicios u obras, al cual puede adherir —a través de una “tienda virtual” de la ACCE— cualquier dependencia estatal mientras se encuentre vigente. Fue adoptado en Uruguay en 2015, hasta ahora en cuatro rubros: computadoras de escritorio y portátiles, útiles de oficina, materiales y herramientas de construcción, además de neumáticos. Diego Travers, asesor letrado de la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic), dijo que las experiencias fueron exitosas: “Tomamos viento en la camiseta”. Informó que tres nuevos convenios estarán disponibles próximamente, uno referido a accesorios informáticos como pendrives, impresoras o CD.
Un nuevo decreto que se aprobará en los próximos días introducirá ajustes a esta modalidad de compra pública. Oriana Galland, coordinadora del Observatorio de la ACCE, informó que se eliminará el monto tope para los convenios, que los mismos podrán ser extendidos hasta un plazo máximo de cuatro años (hoy son dos) y que se habilitará el reemplazo del producto por parte de un proveedor siempre que sea por uno mejor al ofrecido inicialmente, entre otras cosas.
Pinto Nerón valoró como positivas esas flexibilizaciones. “Tenemos que animarnos a usar esta herramienta (…) sin olvidar los objetivos de eficiencia” y “transparencia”. Y destacó que la estandarización de las adquisiciones de bienes de uso genérico reduce costos y plazos, lo que “hace que se gaste mejor” en el Estado.
El director de operaciones de la Agesic, Javier Barreiro, dijo que el monto adjudicado, la cantidad de organismos participantes y el número de ítems se ha ido superando en los sucesivos convenios. Pero “todavía hay un montón de gente que compra por fuera del procedimiento”, pese a que los precios promedio pagados resultaron menores, se lamentó. “Si a esto le sumamos costos de oportunidades, de emitir una orden de compra, contra los costos de evaluar un procedimiento desde cero, (las ventajas) empiezan a dispararse mucho más. El convenio marco es una herramienta que sirve para todos, para generar más eficiencia en la administración pública”, insistió.
“Modestísimo”
El pregón la tiene todavía más difícil. Este procedimiento ha tenido a las hojas para impresora como su “producto estrella” y “parece ser muy auspicioso”, comentó Isis Burguez, gerente de Operaciones de la ACCE, mientras proyectaba un gráfico que describió el “modesto, modestísimo” uso. En tres años se realizaron “solo 55 llamados” a pregón. Y agregó que de las 64.728 adjudicaciones de compras estatales en 2017, mediante pregón fueron apenas tres.
“Hemos recorrido el país” y “se ha dado mucha difusión, pero necesitamos que ustedes lo incorporen y vean el beneficio de comprar a mejor precio y de forma transparente”, reflexionó la jerarca.
De Armas, gerente del Área de Logística del Ministerio del Interior, contó cómo son los procesos de compra de esa secretaría de Estado y admitió limitaciones para planificar todas. El 16% del presupuesto global de la cartera se destina a la adquisición de bienes, servicios y obras.
Explicó que en rubros como armamento, municiones o el software para la intercepción de comunicaciones conocido como El Guardián se utiliza la compra directa porque así se exige por razones de seguridad. En otros, como las cámaras de vigilancia o las tobilleras electrónicas, se pasó de la compra directa de excepción a la licitación, lo que permitió bajar a la mitad los costos de arrendamiento. “Obviamente, siempre tenemos que ir por la licitación, pero si el objeto lo permite”; “hay que hacer competir a los proveedores”. Reconoció que en algunos rubros, como el armamento, la “ínfima” demanda de Uruguay dificulta encontrar quién les quiera vender.
En rubros que Interior define como “rutinarios” y puede estandarizar ha utilizado los convenios marco o el pregón. Pablo Barreiro, otro funcionario del ministerio, informó que, además de reducir tiempos —a un “récord” de 11 días hábiles—, logró un ahorro de $ 67.800 al adquirir papel higiénico y $ 834.000 en hojas A4.
“Ayer (por el lunes) abrimos un pregón y no nos fue tan bien”, ya que los proveedores de esas hojas ofrecieron precios de $ 131,64 más IVA, cuando Interior había comprado a $ 100,45 la resma, complementó De Armas. “Puede estar incidiendo el dólar” más caro, interpretó como una posible explicación.
Como reflexión final, dijo que “hay que hacer muchos cambios a las compras estatales. (…) Tenemos muchas dificultades a la interna del inciso. No están los incentivos. (…) Hay un núcleo duro del inciso, funcionarios de mucho tiempo que a veces tienen prácticas inadecuadas de contratación. No están dados los incentivos adecuados para utilizar las nuevas herramientas”.
El registro de personas físcas y jurídicas que actúan como proveedores del Estado (RUPE), así como el tratamiento que se les da a los incumplidores, fue abordado en un panel de abogados de distintos ámbitos. El director de la Unidad de Transparencia de la Administración de Servicios de Salud del Estado, Nicolás Brener, ponderó al RUPE como un avance y dijo que pone a Uruguay “en posición de liderazgo” en la región.
El foro fue clausurado por el representante en Uruguay del Banco Interamericano de Desarrollo, Morgan Doyle, y el prosecretario de la Presidencia de la República, Juan Andrés Roballo.
“Celebro mucho que haya tanto interés en este tema” considerando la magnitud del gasto que involucran las compras estatales, dijo el estadounidense. Uruguay cuenta con un sistema de adquisiciones “muy sofisticado” en la comparación regional, pero enfrenta el “reto” de seguir avanzando, añadió.
Roballo, por su parte, destacó el “imperativo” de la “transparencia y la eficiencia” del gasto.
