Beneficios impositivos elevan la inversión, las exportaciones y el empleo, pero no la productividad

El régimen, afirman, es una “herramienta mejorable” pero en general “apropiada para estimular la acumulación de activos fijos en Uruguay. En primer lugar, cuenta con justificativos económicos “serios”. Segundo, muestra ser “capaz de alterar el ritmo” de la inversión. Y tercero, “aunque la evidencia en este sentido es todavía parcial, parece lograr sus fines a costos razonables para la comunidad y para el gobierno”.

Los efectos

Ese nuevo estudio sobre el régimen de promoción de inversiones —creado en 1998 por la ley 16.906 y modificado por decreto en 2007 y 2011— fue realizado por Cecilia Llambí, Andrés Rius, Paula Carrasco, Fedora Carbajal y Paola Cazulo por iniciativa del Centro de Estudios Fiscales, una persona jurídica de Derecho Público no estatal vinculada al MEF que empezó a funcionar en 2012 promoviendo la investigación en materia de ingresos y gasto público. Tiene como novedad metodológica que usaron la base completa de empresas amparadas por el régimen y no beneficiadas —aportada por la Dirección General Impositiva y el Banco de Previsión Social sin violentar el secreto tributario— en lugar de una muestra y por construir a partir de dicha base un grupo de control para observar los resultados antes y después de la promoción. Entre 2008 y 2011 fueron promovidos 2.028 proyectos presentados por 1.460 empresas.

La investigación halló que a las ventajas previstas en el decreto 455 se asocia un aumento de la inversión sobre el capital de entre 19% y 23% en promedio en el período 2008-2012 , cuando se compara con un grupo de empresas no promovidas.

Para las empresas industriales y de servicios este efecto es algo inferior a dicho promedio.

El impacto promedio estimado sobre el empleo también “es positivo y significativo”, del entorno de 27%, cuando se comparan las firmas que aplicaron el beneficio de exoneración por inversión (promovidas versus no promovidas). Incluso si parte de ese nuevo empleo es en realidad formalización de puestos ya existentes habría un efecto positivo en términos de calidad.

A diferencia de lo constatado para la tasa de inversión, el efecto sobre el empleo no se diluye a lo largo del período de análisis, surge del estudio.

Respecto a las exportaciones, se comprobó un impacto positivo “significativo” para el grupo de empresas beneficiadas (de alrededor de 42%).

Mientras, esta política de estímulos fiscales “no parece haber tenido efectos sobre la productividad laboral” en los años estudiados. Por sectores, los resultados son mayormente nulos o levemente negativos.

Aspectos a revisar

Respecto a la efectividad directa del régimen —es decir, si el incentivo tributario es capaz de incidir en comportamientos de los agentes que se concreten en mayores volúmenes anuales de inversión que los que se habrían registrado de no haber existido los incentivos—, los valores obtenidos por los investigadores implican que por cada punto porcentual de reducción en la tasa de impuestos cabe esperar un aumento de la tasa de inversión sobre el stock de capital de similar cuantía porcentual en las firmas evaluadas. Así, la relación costo-beneficio de la política se ubica entre 52% y 53,4% entre 2008 y 2011.

Desde el punto de vista de la formulación de políticas, el régimen “revela aciertos y aspectos revisables. La arquitectura general, basada en concesión de beneficios contra aportes a objetivos de desarrollo nacional, es de una lógica fuerte y facilita la comunicación de logros. No obstante, la búsqueda de eficiencia y ciertas formas de equidad, en ausencia de estudios más detallados, puede generar soluciones mejorables. Ejemplo de esto es el incentivo a inversiones en zonas deprimidas: una mejor comprensión de los fenómenos involucrados podría mostrar que las carencias de fondo fueran de capital humano e infraestructura, en cuyo caso sería preferible reorientar la renuncia fiscal hacia la provisión de esos bienes públicos”, señalan los autores.

Agregan que con la revisión de 2011 el régimen procura ser “más exigente en la condicionalidad para obtener subsidios pero a la vez complejiza el mapa de criterios, estableciendo metas más apropiadas para otros instrumentos y haciendo más borrosa la lógica general o específica del sistema. Por ejemplo, no es analíticamente obvio que priorizar empleos mejor remunerados en el conteo de puntajes para asignar al subsidio sea la forma más eficaz de incrementar el número de trabajadores que se desempeñan en esos puestos de trabajo, dado que la restricción cuantitativa de oferta puede determinar realineamientos de trabajadores y salarios relativos más que la expansión de ‘buenos empleos’”. Por eso, sostienen, los efectos buscados al formular las políticas podrían afinarse con más y mejor investigación ex ante, que genere las condiciones para la evaluación y ajustes”.