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De los registros de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) surge que, del 2015 al 2018, participó un promedio de entre cinco y siete oferentes en las licitaciones públicas y abreviadas. Solo en el Poder Legislativo la concurrencia de empresas proveedoras a esos y otros procedimientos de adquisición estuvo por debajo de esa cifra.
Dicha cantidad promedio, “que puede considerarse reducida”, podría “responder, sin embargo, a razones que exceden al desempeño propio del mercado público y que hacen más a características estructurales de Uruguay”, como ser el tamaño de su economía. Ello hace que la “conformación de estructuras de mercado no competitivas (monopolios y oligopolios)” sea “mucho más frecuente” que en aquellas de mayor dimensión. En otras palabras, participan escasos oferentes en las contrataciones del Estado “no necesariamente porque existan limitaciones al acceso al mercado público” sino porque hay “pocos proveedores potenciales en gran parte de los sectores de la economía nacional”. Eso concluye una autoevaluación del sistema de compras públicas efectuado bajo la coordinación de la ACCE, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y empleando una metodología emanada de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El documento plantea como visión general que dicho sistema de adquisiciones estatales en Uruguay se encuentra “altamente consolidado” si bien es “perfectible”, como habían adelantado en agosto dos de sus responsables (Búsqueda Nº 2.034).
De hecho, según el documento, las contrataciones públicas presentan un valor para el índice de concentración de Herfindahl-Hirschman “muy cercano al de un mercado competitivo. En particular, se observa una evolución significativa en los últimos años, más aún si se considera que los valores de referencia para este indicador son los típicos de mercados más grandes que el mercado uruguayo”.
El análisis tiene actualidad política: en la campaña electoral, varios partidos de la oposición han cuestionado la eficiencia del gasto público y criticado al gobierno por el alto déficit fiscal. Algunos programas, como el de los blancos, incluyen propuestas de ahorro, entre otras cosas en las “compras de bienes de consumo y suministro”.
Tamaños
La autoevaluación consigna que “por el momento no se dispone de datos sobre participación de oferentes —ni de adjudicatarios— según tamaño de proveedor. Esto implica una limitación a la hora de evaluar la participación en el mercado público, ya que es razonable esperar que los grandes proveedores tengan menos dificultades que los pequeños a la hora de su participación”. Para sortear esa limitación analítica y a la vez obtener información sobre la percepción que tienen, tanto del sector público como del privado, se realizó una encuesta.
Las agrupaciones de proveedores de tamaño medio y superior entienden que el sector privado está “bien organizado” y es competitivo a los efectos de la participación en el mercado público. Reconocen también que la competencia por contratos mayores se concentra en un número “relativamente pequeño” de empresas.
En el caso de las agrupaciones de empresarios chicos y cooperativas, su visión es que el sector privado “adolece de problemas de organización que dificultan sus posibilidades de participación”. En su visión, ello responde más a “problemas inherentes a las propias empresas que con la funcionalidad de mercado público”.
En este sentido, el documento consigna que la ACCE ha incorporado los regímenes preferenciales para proveedores “vulnerables” en su oferta de capacitación.
Desde los organismos compradores, la percepción general es que los privados operan “razonablemente bien” y son competitivos a la hora de actuar como proveedores del Estado. Sin embargo, en el caso de los gobiernos departamentales el 48% entiende que el sector privado “es relativamente débil o no se encuentra bien organizado”.
Además, en el caso de la administración central y los organismos del Artículo 220 de la Constitución de la República, identificaron “algunas limitaciones que pueden llegar a ser relevantes”, como las “demoras en los pagos” por parte del sector público, los “problemas para acceder al crédito por parte de las empresas, los tiempos escasos para la presentación de las ofertas y la ejecución de procedimientos de contratación inadecuados”.
